农村社区居家养老服务之合作供给策略探究

□王晓亚

农村社区居家养老服务之合作供给策略探究

□王晓亚

在发展农村社区居家养老服务过程中，非政府组织正成为一支不可或缺的力量。本文基于“合作式治理”的理论视角，借助于SWOT分析法，对非政府组织参与农村社区居家养老服务的优势、劣势、机会和威胁进行详细分析。结果表明，造成有效供给不足的主要原因是政府与市场处于“双失灵”的非合作困境当中。基于此，本文在战略上确定了农村社区居家养老服务应采取与非政府组织的合作供给模式，在战术上提出了针对农村社区居家养老服务内容的策略组合，即日常照料的S-O策略、医疗护理的W-O策略、精神慰藉的S-T策略。

农村社区居家养老服务；生产与提供；SWOT分析；合作供给

一、问题的提出

中国是世界上老年人口最多的国家，老龄化比例在1999年就超过了10%，且近70%的老年人居住在农村，中国的老龄化已成为21世纪中国的基本国情。第六次全国人口普查结果显示，中国60岁及以上的人口为1.776亿人，占总人口的13.26%，其中，农村老年人口已超过1亿，其规模是城镇的1.69倍，农村老龄化程度达15.4%，高于城镇3.3个百分点。国家统计局于2017年初发布了最新的人口数据，截止到2016年底60周岁及以上的人口23086万人，占比为16.7%，65周岁及以上人口15003万人，占比为10.8%。另据全国老龄办预测，到2050年60岁及以上的老年人口将达4.34亿，占总人口的30.95%，几乎每3个人中就有1位老年人。

随着工业化、城镇化、市场化、信息化、农业现代化的进程，农村大量青壮年劳动力进城务工，这不仅凸显了农村养老资源的匮乏，还挑战了农村传统的家庭养老模式，一方面，家庭养老功能因家庭规模小型化、空巢家庭的增多、核心家庭剧增等因素而被削弱；另一方面，机构养老由于运行成本高、养老资源不足等问题而陷入发展困境。在家庭养老、机构养老难以满足老年群体多元养老需求的情况下，一种新型的养老模式应运而生——居家养

老。它是一种居住在家，并有偿或无偿享受社会服务以解决日常生活困难的养老模式，且其凭借成本相对较低、服务供给灵活高效、符合农村老年人的生活习惯等优势，已经成为农村解决老龄化问题的必然选择。居家养老模式的核心是开展居家养老服务，即政府或社会力量依托社区，为居家的老年人提供日常照料、医疗护理和精神慰藉等服务的一种形式。因此，依靠社区养老服务促进农村养老的社会化，是推进居家养老合作供给模式可持续发展、应对农村人口老龄化问题的根本途径。

农村社区居家养老服务作为一项准公共服务，政府一直实行的是一种非均衡的供给模式，即城市的养老服务主要由国家提供，而农村的养老服务却由农村集体经济组织或农民自己解决，国家仅给予少量补助。两种不同的养老服务供给模式导致农村养老服务供给缺位问题长期存在。并且，随着经济社会的不断发展，使得中国农村地区养老服务需求多样化与养老服务供给不到位的矛盾更加突出。

基于此，本文立足于农村人口老龄化的背景，结合农村居家养老服务的准公共产品属性，从合作式治理的理论视角系统分析农村居家养老服务的供需状况，探讨农村社区居家养老服务之合作供给模式，并解答如下问题：(1)在战略上，非政府组织是否可以参与农村居家养老服务供给？(2)在战术上，非政府组织该如何参与农村居家养老服务以实现合作供给？

二、农村居家养老服务合作供给理论概述

(一)农村社区居家养老服务供给中政府与市场的角色定位

西方的民营化实践很好地说明了公共服务提供者和生产者的角色是可以分开的，即在农村社区居家养老服务生产与提供主体相分离的前提下, 服务的供给者既可以是政府，也可以是市场。中国的农村社区居家养老服务发展起步较晚，由于发展中国家存在的政府悖论(发展中国家政府的活动范围要比发达国家大得多，但是发展中国家政府的行政能力却不如发达国家的强。)问题，使得政府与市场在农村社区居家养老服务供给中的角色定位较之发达国家困难。

世界银行在《1995年世界发展报告》中列举了当代世界发展中国家政府与市场角色定位的三种格局，最后得出结论，“与中央计划经济或保护主义经济相比，以市场为基础的经济能带来更快的增长”。以竞争性与排他性为标准将物品分为四类(如表1所示)，农村社区居家养老服务具有有限的非竞争性和局部的排他性，属于俱乐部产品。布坎南认为，对于俱乐部产品，可以通过排他性的收费制度把非俱乐部成员排除在享用公共服务范围之外，从而达到俱乐部的规模最优和俱乐部成员的效用最大。

表1 物品的分类

在中国农村社区居家养老服务的发展中，应充分发挥市场机制作用，大部分业务可交由市场生产，政府不再具体操作办理养老服务的生产事务, 但作为主要的出资者、政策法规的制订者与养老服务质量的监督者，应通过“明晰产权”的方式保证市场私人组织生产的农村养老服务拥有所有权、占有权、支配权、使用权、收益权和处置权等产权。

(二)农村居家养老服务合作供给的理论基础

作为一种新型的治理模式，“合作式治理”是一种基于共同参与(co-operative)、共同出力(collaboration)、共同安排(co-arrangement)、共同主事(co-chairman)等互动关系的伙伴情谊的治理形式。它强调的是通过互动式行动来实现公共利益目标，从而构建一个公民社会，在政策制定过程中，否定自上而下的政府主导模式，主张通过公民与政府互相对话的方式使其参与政策的制定。

在农村社区居家养老服务供给中开辟“合作式治理”的视角，是对政府在提供养老服务方面低效率的回应。本文认为，在提供农村社区居家养老服务的过程中，政府应运用权力去引导、控制和规范政府与市场间的各种合作，达成资源的最佳配置，以满足农民多元化的养老服务需求。

(三)农村社区居家养老服务合作供给的必要性分析

1.走出政府与市场“双失灵”非合作困境的需要

针对政府与市场非合作供给方式造成的农村社区居家养老服务供给失衡问题，需要通过合作治理的理论逻辑来理顺二者的关系，重新定位政府与市场的角色，避免“公益”与“营利”的冲突和“补缺”与“多元”的错位。政府与市场共担养老服务的责任是农村养老服务事业发展的最终归宿。

2. 政府职能转变与服务方式转型的需要

全能型政府职能是计划经济的产物，通过由上而下的指令性计划进行社会管理，并同时扮演了生产者与提供者的角色。随着社会主义市场经济的发展，政府职能由全能型向服务型转变，中共十七大报告中正式提出了建设服务型政府。政府的服务职能在于维护市场竞争活动的公平、公正，降低市场经济活动的运行成本，增进市场效率，这就需要通过合作治理的途径为公民与社会提供服务。随着服务型政府职能的转变，一些社会养老服务组织也应运而生，服务方式也由政府单方供给模式向多元供给模式转型。

三、农村居家养老服务合作供给的SWOT分析

SWOT分析法是旧金山大学的K·J安德鲁斯教授于1971年在《公司战略概念》一书中提出的，具体是以其显著的结构化和系统性特征来客观描述某一组织的内外部环境，从而找出组织内外环境所形成的优势(Strengths)、劣势(Weaknesses)、机会(Opportunities)和威胁(Threats)的一种战略分析法。将这种方法用来分析非政府组织参与农村社区居家养老服务，主要是通过对组织所处的内外环境进行全面、系统的分析，最后找出最佳战略组合，以促进非政府组织更好地参与农村社区居家养老服务。

(一)优势

1.满足多元化需求

随着农村经济的快速多元化发展，农村老年人的生活理念和生活方式也在不断变化，对居家养老服务的需求也呈现出多样化趋势。非政府组织相对于政府能够以灵活的方式，在较小的范围内开展弹性服务，它所追求的正是为特定群体提供必需的公共服务，填补政府公共服务上的缺陷。非政府组织所追求的“按需服务”的目标体现了社会“自由”和“多元化” 的价值。

2.提高服务效率降低成本

非政府组织正好处于政府与企业之间的制度空间，非政府组织参与居家养老服务能够较好地将政府机制与市场机制结合起来，竞争机制的引入既提高了居家养老服务的供给效率，又降低了服务成本。

3.增强需求表达力

非政府组织的成员大部分来自民间，具有天然的“草根性”，更容易与基层群众进行沟通、汇集民意，改变农民个人“原子化”状态的利益诉求困境，以组织的共同力量影响政府的决策。非政府组织便充当了政府体制外制约力量的组织者，它作为群众和政府连接的桥梁与纽带，不仅保障了养老需求的有效传递，也能够根据农民的养老需求向政府争取更多的支持。

4.整合社会资源提升福利水平

美国耶鲁大学的汉斯曼教授认为“非分配性约束”是非政府组织的重要特征，即非政府组织的资产不能进行剩余利润的分配，也不得以任何形式转变为私人财产，只能用于组织开展各种活动。这样既有利于非政府组织保持自身的公益性和独立性，也为其开展居家养老服务提供了资金保障。非政府组织的资金来源由过去单纯依靠政府拨款，拓展到了社会捐赠和服务收费等多元化方式。同时，非政府组织为农村剩余劳动力提供了就业机会。

(二)劣势

1.人才问题——非政府组织专业化人才队伍亟待加强

非政府组织参与农村居家养老服务需要大量的专业人才，但是，由于非政府组织从业人员的待遇偏低、社会地位不高、社会保障政策严重滞后等因素，难以吸引高水平的专业人员。具体表现为：一方面由于农村居家养老服务的地域条件限制，城市人不愿意到农村去；另一方面，在农村当地的参与人员中，普遍存在文化程度低、知识技术素养差的问题。

2.资金问题——非政府组织参与农村社区居家养老服务的资金不足

资金是非政府组织的生命线，没有充足的资金，就无法开展活动，非政府组织的资金短缺是因为：一方面，来自政府的财政拨款总是有限的，社会企业和个人的捐赠又具有不稳定性。另一方面，非政府组织的志愿性特征使其不能像政府那样以征税的方式强制收取农村居家养老服务的成本，并且非政府组织的公益性特征使其不能像市场主体那样通过出售服务来获得资金。

3.管理问题——非政府组织参与农村社区居家养老服务的独立性差

政府控制非政府组织的人事权和资金权，使非政府组织成了政府安置闲散人员的渠道之一。政府对非政府组织的过度干预，使其自主性受限，最终影响农村居家养老服务的供给质量和效率。

(三)机会

1.政府的政策支持

从西方政府改革的经验中发现，民间力量在提供准公共服务方面正发挥着越来越重要的作用，政府不能作为农村居家养老服务的唯一提供者，必须做到适当的放权，提高其自身宏观调控力，并且赋予了非政府组织在所得税、财产税、销售税和捐赠税等方面的优惠待遇，为非营利组织的发展创造了良好的政策环境。

2.市场的局限性

农村经济得到了空前发展，激发了村民对居家养老服务需求的多样性，结果导致需求与供给之间的结构性失衡进一步凸显。由于市场所固有的自身局限性，不能使有限的资源有效地配置到居家养老服务的无限需求上，因此，市场失灵为非政府组织参与农村社区居家养老服务提供了发展契机。

3.农民的需求

在农民自主供给居家养老服务时，一方面由于农民收入较低，没有能力单独供给；另一方面，在农民集体供给时，因“搭便车”问题的存在，容易造成相互之间非合作博弈的“囚徒困境”，这为非政府组织参与农村社区居家养老服务提供了地域环境。

(四)威胁

1.政府监督与评估缺位

由于非政府组织具有公益性，不存在类似于企业性质的私人利益，因此，在供给农村社区居家养老服务过程中极易出现效率低下的情况。然而，目前我国非政府组织的公益性产权界定不清，也没有建立起行之有效的监督与评估机制，这不仅使非政府组织供给的养老服务质量受到影响，还使其面临发展风险。

2.缺乏市场竞争机制

我国1998年国务院发布的《社会团体登记管理条例》第十三条和《民办非企业单位登记管理暂行条例》第十一条规定：“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体和民办非企业单位，不再批准成立新的社会团体和民办非企业单位。”政府是从管理角度来控制非政府组织的总量，然而，由于缺乏市场竞争导致非政府组织供给养老服务的效率较低。

3.法律法规不健全

非政府组织的立法工作不仅滞后于民间组织的发展，而且不适应其发展状况。到目前为止，还没有一套完整的非政府组织管理条文，致使无法与其它相关法律法规对接。非政府组织管理良莠不齐的法制化环境致使其参与农村社区居家养老服务得不到法律支持。

表2 非政府组织参与农村居家养老服务的SWOT分析矩阵

四、农村社区居家养老服务合作供给的发展策略

根据上述优势、劣势、机会和威胁的SWOT分析，得出以下四种战略选择(表3)。非政府组织应充分发挥服务高效率低成本、整合社会资源满足多元化需求的优势，顺应时代政策的要求，针对不同的养老服务项目采取不同的战略组合。

表3 SWOT战略组合

(一)基于日常照料的S-O策略

利用政府与市场提供的机会，进一步发挥非政府组织自身的优势。首先，在非政府组织能够有效得知养老需求的优势下，大力开展日间照料中心，提供农民所需的养老服务。其次，利用组织供给服务的灵活性与弹性，量身打造个性化的上门服务，来满足老年人的多元化需求。再次，在政府政策、财政资金的支持下，进行信息化建设，为当地的农村老人配备电子化信息呼叫系统，来提高服务效率。

(二)基于医疗护理的W-O策略

借助外部机会, 改变内部劣势。首先，在政府的政策支持下，利用非政府组织所在的活动场所，邀请老年健康方面的专家，定期开展针对老年人需求的健康知识讲座。其次，在农村合作医疗的基础上，非政府组织与医院合作，在农村建立分院，即把医院搬到农民身边，方便老年人就近就医。非政府组织针对农村老年人的需求，把医疗护理转嫁给医院，在方便农村老年人看病就医的同时，也改变了自身内部的资金与管理问题。

(三)基于精神慰藉的S-T策略

充分利用内部优势, 以应对外部威胁, 进而把外部威胁转化为外部机会。首先，把农村居家养老服务中心建设纳入到新农村建设工作人员的绩效考核指标之一，从侧面引入了政府的监督，即把外部威胁转变为内部机会。其次，非政府组织利用其整合社会资源的优势，鼓励社会团体、家庭个人、志愿者等参与建立老年活动中心、开启老年课堂、交流民间手工制作技术、开展兴趣小组等活动中来，以满足老年人的不同需求。

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2017-03-16

河南省教育厅人文社科研究项目“农村社区居家养老服务体系建设研究”(2015-QN-283)；周口师范学院科研启动项目“农村社区居家养老服务供给中的政府责任研究”(ZKNU2014215)；周口发展研究中心重点项目“周口市养老服务业市场化发展的路径研究”(ZS201601006)。

周口师范学院经济与管理学院，河南 周口，466000

王晓亚(1983- )，女，河北保定人，周口师范学院经济与管理学院讲师，博士，研究方向：老龄问题。

F323.89

A

1008-8091(2017)02-0096-05