我国民生财政发展与调整建议

王 庆 周清竹

(兰州财经大学 财税与公共管理学院，甘肃 兰州 730020)

我国民生财政发展与调整建议

王 庆 周清竹

(兰州财经大学 财税与公共管理学院，甘肃 兰州 730020)

民生财政是与个体生存和发展紧密相关、实践性强的财政支出概括方式，是财政角度下对“以人为本”价值导向的具体体现。回顾2007年以来我国民生财政的发展，存在指向性不强、变化态势不一致、与经济增长联系紧密和考核缺失等问题，应从加强对民生财政的认识、增加对民生财政的绩效考核、分类别分地区稳定民生财政等方面入手，调整和完善民生财政，以有利于民生财政的继续实施和我国社会经济的可持续发展。

民生财政；财政支出；绩效考核；现代财政

一、引言

2003年以来，我国对教育、医疗卫生、社保、环境保护等领域的支出规模越来越大，这催生出“民生财政”的提法，以区别将财政资金重点投放到经济领域的“生产财政”。但直到今天，学术界对民生财政到底是什么的看法并不一致，归纳起来，大体上有三种观点：一是从民生财政与公共财政的关系来阐述民生财政，贾康等(2011)认为民生财政就是公共财政，两者只是不同阶段对于同一事物的不同称呼而已[1]；马海涛和和立道(2010)则认为民生财政是公共财政所涉范围中的一部分，是窄口径的公共财政[2]。二是从财政目标的角度来界定民生财政，刘尚希(2011)指出民生财政时刻关注人的生存与发展，对它的强调是要实现由“物本财政”向“人本财政”的转变[3]；李塔娜(2010)从经济增长目标出发，认为民生财政是以促进经济增长为前提，通过国民消费水平的提高来增加社会总福利和公民幸福指数的财政[4]。三是从财政支出结构的角度来描述民生财政，张馨(2009)将民生财政的支出范围划分为“阶梯型”[5]；闫宇光和寇明峰(2011)将民生财政支出项目划分为基本保障类、改善生活类和发展机会类三个层次[6]。

综合这三种观点，会发现民生财政始终与具体的财政支出项目相关，通过支出项目间的调整来实践“以人为本”的价值导向，故对民生财政的考量，可由支出项目的发展变化来反映。这亦是笔者的写作目的，即期望通过对与民生财政相关支出项目的具体分析，寻找民生财政发展中存在的问题，进而提出合理的调整建议，以从财政角度更好实践“以人为本”的价值导向。

二、2007年以来我国民生财政发展状况

参照已有论述，笔者认为民生财政具体包括一般公共服务、国防、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、医疗卫生、社会保障和就业、环境保护、城乡社区事务、农林水事务和交通运输12个支出项目。自2007年以来①，这12项支出绝对数变化情况如表1所示：

表1 2007-2016年我国民生支出项目情况 (单位：亿元)

注：2007-2015年数据来源于《中国统计年鉴》；2016年国防支出数据来源于《关于2015年中央和地方预算执行情况与2016年中央和地方预算草案的报告》，其余支出数据来源于财政部国库司于2017年1月发布的《2016年财政收支情况》。

由表1可知，我国财政支出总额平均增长率为16.77%，最高为2008年的25.74%，最低为2016年的6.8%。具体来讲，从2012年开始，我国财政支出增长率就小于平均值，这与宏观经济步入新常态有一定关系。相比财政支出总额，各项民生支出的变化情况如图1所示：

图1 12项民生支出项目增长率

从图1可以看出，一般公共服务支出增长率在2007-2015年间大起大落，最高为2011年的17.68%，最低为2009年的-6.45%，年平均增长率为6.33%，占财政支出比重平均为11%。特别是2011年以后，一般公共服务支出增长率一直递减，在2014年降到-3.55%，使一般公共服务支出成为唯一出现两年负增长的支出项目。

国防支出增长率在2008-2011年有较大波动，2011年以后波动趋减。年平均增长率为11.67%，最高为2009年的18.48%，最低为2016年的5.01%，占财政支出比重平均为6%。

公共安全支出增长率一直处于下行态势，只是在2010年之前下降缓慢，并在2015年出现明显反弹。从2010年开始，我国公共安全支出增长率大幅度降低，由2010年的16.31%降到2014年的7.33%，减少近9%，年平均增长率为13.22%，最高为2009年的16.86%，最低为2014年的7.33%，占财政支出比重平均为6%。

教育支出增长率也经历了较大波动，最高为2011年的31.45%，最低为2013年的3.58%，两者相差近28%，但年平均增长率高达16.88%，说明我国对教育非常重视，此外可以看到2007-2016年间教育支出占财政支出比重平均为15%，是12个支出项目中占比最高的。

科学技术支出增长率从2008-2010年一直处于平稳上升的态势，但在2010年之后波动幅度变大，每年都有近10%的波动，年平均增长率为13.78%，最高为2010年的28.07%，最低为2012年的-7.18%，占财政支出比重平均为4%。

文化体育与传媒支出增长率呈下行态势，特别是在2010年有明显下降，年平均增长率为15.28%，最高为2009年的27.14%，最低为2016年的2.87%，占财政支出比重平均为2%。

医疗卫生支出增长率波动频繁，基本处于一年上升一年下行的态势，但都保持在10%以上，最高的2009年为44.87%，最低的2016年也有10.05%，这反映出我国正在积极解决“看病难、看病贵”的问题。平均来看，医疗卫生支出增长率为23.88%，占财政支出比重为6%。

现如今，随着经济形势变化更加多样化，社会精神文明建设的要求也与以前不尽相同。对于企业基层党组织队伍的建设，也应当能够以创新为基本要求，吸收先进的建设理念，丰富其工作内容，做到与时俱进，满足当今社会企业发展的实际需求。一方面，企业的管理人员需要能够认识到党建工作对企业发展的重要性，从源头上重视这项工作的开展；另一方面，党建精神文明工作的开展必须立足于基层员工的实际精神追求，听取员工的意见，加强各部门之间的交流与沟通，制定更加为群众所接受的工作措施，以更加先进的工作方式，促进党建工作的开展与落实，从而使得具体的工作内容能够得到更好的执行。

社会保障和就业支出增长率呈波动中小幅下行，由2008年最高的24.91%降至2014年最低的10.2%，年平均增长率为16.6%，占财政支出比重平均为11%。

环境保护支出增长率有非常明显的下行，由2008年最高的45.75%降至2015年的25.87%，最低为2011年的8.15%，年平均增长率为22.31%，占财政支出比重平均为2%。

城乡社区事务支出增长率亦是波动中小幅下行，年平均增长率为21.49%，占财政支出比重平均为8%。期间，最高为2008年的29.63%，最低为2014年的16.07%。

农林水事务支出增长率呈现明显的波动中下行，最高为2009年的47.9%，之后降至2016年最低的6.11%。年平均增长率为21.27%，占财政支出比重平均为9%。

交通运输支出增长率大起大落，最高的2009年甚至达到97.43%，最低为2012年的9.31%。年平均增长率为28.56%，是12项支出中平均增长率最高的，占财政支出比重平均为6%②。

三、民生财政实施中存在的问题

1. 太过笼统，指向性不强

针对民生财政的提法，笔者曾认为“民生范围广、难以确定重点”是实施民生财政的难点之一[7]，结合2007年之后的实际情况看，这个问题并未得到很好的解决。以上述民生项目占财政支出的平均比重为例，其总和竟高达86%，故才会出现从中央到地方的财政发展规划中都把“民生支出占财政支出比重达到80%以上”列为目标之一。但这同时也反映出实施民生财政面临的尴尬，即“太过笼统，指向性不强”。广义来讲，财政是以政府为主体的分配活动，其所有支出项目都是用来维系以政府为代表的公共生活，也就是说，所有财政支出项目都有民生性质，只是维系的角度或方式不同而已。那为什么还要特意强调民生财政，究其原因，这与公共财政论的兴起相关。20世纪90年代，以西方自由经济为理论基础的公共财政论取代国家分配论成为我国财政发展的主流，不过，借鉴西方经济理论的公共财政论注定无法深刻理解和准确诠释“公共性”[8]，这削弱了公共财政理论指导实践的能力，而民生财政明显要比公共财政具体些，也更贴近于公共财政所强调的财政另一个主体—个体。如今看来，这种主要集中在实践层面上的替代忽视了因经济水平快速提高所引致的公共需求的巨大变动，自然，要满足变动中公共需求的所有财政事责都被归为民生财政，其指向性不强也就在情理之中了。

2. 各项民生支出变化态势不一致

3. 与经济增长联系紧密

结合图1来看，2009年是一明显拐点，该年交通运输支出的增长率高达97.43%，是2007-2016年间12项民生支出中最高的增长率，是2008年财政支出最高增长率25.74%的3.8倍。除该项支出外，农林水事务、医疗卫生、文化体育与传媒、国防和公共安全支出的增长率也在2009年达到最高值，分别为47.9%、44.87%、27.14%、18.48%和16.86%。分析原因，这与2008年我国实施4万亿元的积极财政政策相关，因其主要的政策着力点是公共基础设施建设，故交通运输支出增长率会接近100%，农林水事务、医疗卫生以及文化体育与传媒等这些与基础设施建设或产业化相关的项目也都实现了高增长。与此相反，福利性质明显的一般公共服务、社会保障与就业等增长率普遍较低，如一般公共服务支出最低的增长率就是2009年的-6.45%。另外，从2012年开始，我国财政支出增长率就小于平均值，增长率呈逐年下滑态势，这点在大多数民生支出项目上均有反映，也与宏观经济步入新常态保持一致。以上分析说明我国所谓的民生财政实际上与宏观经济增长联系紧密，相应地，新常态下经济增速的下行以及地区经济增长的差异化，都影响到民生财政的具体实施，带来民生支出后继乏力、民生支出地区差距拉大等问题。

4. 民生财政考核缺失

我国民生财政实施中还存在考核缺失问题，形成原因主要有三点：一是对民生财政认识薄弱。民生财政要比公共财政具体，也正因为如此，从中央到地方更多把民生财政看作是公共财政的替代，这一方面既容易与财政理论发展对接，另一方面也容易让社会各界特别是个体理解与接受。客观来看，这种替代的好处是随着社会经济动态发展，诸如环境保护、医疗卫生等公共问题都可被纳入民生范畴，坏处就是削弱了民生财政的独立性，使对民生财政的认识总是依托公共财政来构建，自然难以独立展开对民生财政的考核。二是我国财政运行重成绩轻效果。改革开放以来，我国财政运行一直存在“重成绩，轻效果”的弊端，这既是因为事关财政运行的博弈中政府一直居于主导地位，也是因为在政治锦标赛下各级政府总是需要对中央或上级政府负责。尤其是对民生财政而言，汇总成绩能同时满足公众要求与上级问责，相比效果评价则要复杂得多。三是预算制度落后。当然，更为直接的原因是我国预算制度落后，使我们缺乏对民生财政进行整体考核的制度平台。政府预算是一个集编制执行决算、综合财务报告、信息技术应用以及公开监督管理等于一身的制度体系，故政府预算先进与否，直接关系民生财政考核能否有效实施，但从实际情况看，我国预算制度远未达到展开绩效考核的水平。

四、发展民生财政的建议

虽然存在诸多问题，但在突出个体的财政主体地位、实践“以人为本”的价值导向方面，民生财政是值得肯定的。2013年底，中央针对财政工作进一步指出要“建立现代财政制度”，该改革方向开启了观察财政的个体视角，强调个体经济利益，并利用法律、市场、预算、管理等一系列手段加强对政府的规范与制约。在此背景下，可以预见民生财政的提法并未过时，然而，不可否认的是，存在上述问题的民生财政不能很好适应未来我国财政发展，应从以下几方面加以改进：

1. 加强对民生财政的认识

指向性不强是民生财政遭致批评的主要原因之一，这就需要加强对民生财政的认识：第一，区分民生财政与公共财政。笔者认同民生财政比公共财政更为具体，但这不等于说民生财政就是公共财政，两者还是有所区别。区别之一是理论基础不同，公共财政是以社会契约论为理论基础，民生财政是以人本主义论为理论基础[9]；区别之二是责任主体不同，公共财政的责任主体包括国家与个体，民生财政的责任主体则是国家；区别之三是涵盖范围不同，公共财政对财政理论与实践的方方面面都提出了新的要求，民生财政主要是对财政支出的实践活动提出了新的要求。第二，明确界定民生财政。故应对民生财政进行更加明确的界定，以突出民生财政的必要性与局限性。笔者以为，民生财政是与个体生存和发展紧密相关、实践性强的财政支出概括方式，它对改善我国财政支出结构、实现政府与公众的良性互动作用甚大，但不能用民生财政指导财政工作的方方面面，甚至把民生财政提升为财税改革的整体方向。第三，对民生财政进行分类。在有了上面的认识之后，就可借鉴一些学者对民生财政进行分类的做法[6]，将民生财政细分成满足生存类和实现发展类两大类加以描述，同时考虑到各地区社会经济发展的不同，对民生财政的分类应由各地区自行完成。

2. 增加对民生财政的绩效考核

考核缺失也是民生财政实施中的一大漏洞，应从以下几方面增加对民生财政的考核：第一，进行绩效考核。对于民生财政的使用，不能只重成绩而忽视效果，这就需要引进绩效考核。当然，绩效考核并不是新鲜内容，马国贤早在2005年就总结到绩效考核有两个目的，一方面是要说明事物运动的现实状态是否偏离目标，另一方面是要总结经验以纠正实际与目标的偏差[10]，这也是对民生财政进行绩效考核的目的。第二，对民生财政不同类别进行指标量化。需要注意的是，满足生存类和实现发展类民生财政的目标并不相同，在绩效考核中要区别对待。但不管是哪类民生财政，考核内容都是可以量化的指标体系。故指标体系的构建是对民生财政进行绩效考核的关键，应在实践中不断加以修正和完善。第三，分地区考核。鉴于我国各地区社会经济发展的不同，对民生财政的绩效考核一定要分地区进行。不过，这不意味着这种地区差异是可被忽略的，毕竟，公共品或服务均等化也是实现发展类民生的内容之一，应在长期内通过财政转移支付等手段加以纠正。第四，加快预算制度改革。我国自2000年后加快了预算制度方面的改革，这为展开针对民生财政的绩效考核奠定了基础，下一步应继续从预算周期、预算公开、参与预算、全口径预算等方面加快预算制度改革，以建立起适应绩效考核的预算制度平台。

3. 分类别分地区稳定民生财政

民生财政各项支出的不同变化突出了民生财政的不稳定性，这虽有宏观经济波动的因素，但也反映出需尽快稳定民生财政，以增强民生财政的独立性。具体做法有：第一，稳定经济增长。从传统财政角度看，增长和民生更像是一对矛盾，促增长时就需要牺牲民生，抓民生时就很难促增长，这种观念需要改变。基于我国国情，最快的经济增长要求我们要独立看待民生，而最大的发展中国家又意味着增长是最主要的民生问题。故应把增长和民生统一起来，把稳定经济增长看作是稳定民生财政的前提。第二，分类别分地区稳定民生财政。整体来看，各项民生支出都需要稳定下来，与GDP增长率、财政支出增长率保持同步。不过，具体到不同地区，还应根据满足生存类和实现发展类民生进一步细分。对中西部地区而言，应优先稳定一般公共服务、九年义务制教育、精准扶贫、公共安全等满足生存类民生项目。对东部地区而言，应把民生重点移至科学技术、文化体育与传媒、高等教育、综合交通运输体系等实现发展类项目上。第三，设定满足生存类民生项目基准线。当然，怎样才算稳定，不能再简单地用GDP增长率或财政支出增长率来衡量，各地区应根据自身经济和财政发展情况，确定满足生存类民生项目的最低增长作为基准，并坚持动态调整。

4. 强调现代财政的民生性研究

考虑到未来财税改革方向是建立现代财政制度，还需强调从现代财政的视角研究民生财政问题。笔者以为，现代财政制度具体内容包括五个方面，其中之一是促民生增和谐的现代财政收支制度，并提出“保证经济发展是民生，良善生活伦理是民生，改善宏观环境也是民生，故不可偏废，应综合治理、全面发展”[8]。这与其他学者在讨论民生财政时所坚守的“以人为本”的价值导向是一致的，也与现代性的内涵发展相一致。若放长远看，现代财政制度的建立是要为国家战略的实施提供财政基础，那民生财政的存在就是要为国家战略的实施争取广泛的民意基础，其重要性不言而喻，故应强调现代财政的民生性研究，这既有利于民生财政的继续实施，更有利于我国社会经济的长期可持续发展。

【注 释】

① 我国在2007年实施了新的政府收支分类体系，故笔者对民生支出项目的分析从2007年开始。

② 一般公共服务、公共安全、环境保护与交通运输支出的平均占比根据2007-2015年数据计算得出，其余支出的平均占比根据2007-2016年数据计算得出。

③ 从财税改革的整体方向上看，现代财政的概括是准确的。至于公共财政与现代财政的区别，王庆(2014)在《论现代财政与公共财政—兼述我国现代财政制度的构建》一文中已进行了梳理。就民生财政而言，它既是现代财政的改革方向之一，也是公共财政的衡量标准之一。

[1]贾 康,梁 季,张立承.“民生财政”论析[J].中共中央党校学报,2011(2):5-13.

[2]马海涛,和立道.公共财政保障民生的次序研究——基于民生支出项目的“层级分布”要求[J].地方财政研究,2010(2):28-34.

[3]刘尚希.民生财政的误区[J].地方财政研究,2011(8):1-3.

[4]李塔娜.论民生财政[J].理论研究,2010(3):64-65.

[5]张 馨.论民生财政[J].财政研究,2009(1):7-10．

[6]闫宇光,寇明风.财政民生支出指标框架体系研究[J].财政研究,2011(10):53-57．

[7]王 庆.关于民生财政的思考[J].宏观经济管理,2011(5):43-44.

[8]王 庆.论现代财政与公共财政——兼述我国现代财政制度的构建[J].当代财经,2014(10):25-35.

[9]李文庆,马 涛,崔惠民.论国家财政、公共财政、民生财政的理论演化路径[J].学术交流,2012(4):95-98.

[10]马国贤.政府绩效管理[M].上海:复旦大学出版社,2005：224.

(编辑：周亮；校对：余华)

The Development and Adjustment of China's Livelihood Finance

WANG Qing ZHOU Qing-zhu

(SchoolofFinanceandPublicManagement，LanzhouUniversityofFinanceandEconomics，LanzhouGansu730020)

Livelihood finance is the practical way of fiscal expenditure which is closely related to the survival and development of individuals, and the embodiment of “people-oriented” value orientation in the financial perspective. Since 2007, the development of China's livelihood finance existed such problems as weak point, asynchronous change and economic growth closely linked. We should adjust and improve livelihood finance through strengthening the understanding livelihood finance, increasing performance evaluation of China's livelihood finance and stabilizing the regional and classified livelihood finance, in order to be conducive to the sustainable development of livelihood finance and social economy in our country.

livelihood finance;financial expenditure;performance evaluation;modern finance

10.16546/j.cnki.cn43-1510/f.2017.04.007

2017-02-20

甘肃省高等学校科学研究项目“建设幸福甘肃的现代财政机理与政策研究”(项目编号：2016A-034)

王 庆(1977- )，男，甘肃山丹人，兰州财经大学财税与公共管理学院教授，硕士研究生导师，研究方向：财政理论与政策

F812.4

A

2095-1361(2017)04-0051-06