事业单位分类改革对我国大型公共体育场馆体制改革的启示

陈文倩

（首都体育学院，北京 100191）

事业单位分类改革对我国大型公共体育场馆体制改革的启示

陈文倩

（首都体育学院，北京 100191）

大型公共体育场馆是国家提供公共体育服务的重要场所，也是重要的国有资产。但由于管理体制不顺，造成国有资产的流失以及公共服务的缺失。采用文献资料法、问卷调查法和专家访谈法等研究方法，论述了事业单位分类改革对我国大型公共体育场馆体制改革的启示，旨在为大型公共体育场馆的体制改革提供依据和理论基础。研究发现：1）分类改革是进行大型公共体育场馆体制改革的必然途径；2）公共体育场馆可参考文化类事业单位“去两头、留中坚”的分类思路，参考地方事业单位分类改革实践经验来确定场馆的分类标准；3）以提供全民健身相关服务和运动员训练服务为主的大型公共体育场馆应划入公益一类，具有市场化前景的场馆应划入经营类，其余场馆均划入公益二类。

事业单位分类改革；大型公共体育场馆；体制改革；启示

事业单位是我国计划经济体制时期产生的特有的组织形态，是政府提供公共服务的主要载体，为公益事业发展提供支持和保障，在计划经济特定的历史环境下对促进我国经济社会发展做出了重要的贡献。但随着我国经济体制和行政体制的转型，事业单位的管理体制已经不能适应社会主义市场经济体制发展的需要。中共中央、国务院于2011年3月23日印发了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发[2011]5号）（以下简称《指导意见》），对事业单位改革工作进行了全面部署，事业单位改革首次有了顶层设计，明确了事业单位改革的路径，即通过划分事业单位的类别来推进。

我国约86%的大型公共体育场馆采用事业单位管理体制[1]，随着社会经济体制转型，此管理体制存在的弊端不断显露：大型公共体育场馆的功能定位不准确，追逐经济利益而忽视公共体育服务的供给；群众健身场地不足与大型体育场馆资源相对过剩，优质的公共体育场馆资源没能得到充分利用，大型公共体育场馆运营管理效益低下。大型公共体育场馆是我国体育事业发展的重要保障，体制问题是造成大型公共体育场馆运营效果不佳的根本原因。因此，推进我国大型公共体育场馆体制改革是体育场馆发展的必然要求，分类改革的提出为体育场馆改革指明了方向。

1 研究对象与方法

1.1 研究对象 以事业单位分类改革对我国大型公共体育场馆体制改革的启示为研究对象。

1.2 研究方法

1.2.1 文献资料法 查阅事业单位分类改革相关书籍3部，经济学、管理学和行政学图书3部，体育场馆经营与管理方面的专著和教材3部；通过中国知网（CNKI）期刊数据库，以“事业单位分类改革”“大型公共体育场馆运营管理”为关键词，查阅2009年-2015年期间的硕博论文和期刊论文等相关文献20余篇，为研究提供理论基础；通过中国机构编制网、各省市自治区机构编制办公室网站，查阅我国事业单位分类改革的政策性文件，为研究提供政策依据；分析国内典型大型公共体育场馆分类改革的文件，为研究提供实践依据。

1.2.2 问卷调查法 编制《大型公共体育场馆公共服务类别意见表》，对体育社会学、体育产业、体育场馆经营与管理、公共体育服务研究领域的12名专家进行问卷调查，发放问卷12份、回收问卷12份，回收率100%、有效率100%，并以此为依据确定我国大型公共体育场馆提供的公共服务的类别。

1.2.3 专家访谈法 通过对15位体育场馆经营与管理的专家与学者、体育行政部门主管体育产业的领导、体育场馆经营管理者进行访谈（表1），获取理论上以及实务上体育场馆经营与管理的信息及材料。

2 事业单位分类改革与大型公共体育场馆体制改革的关系

改革开放30多年来，事业单位的性质和职能都发生了较大的改变，现阶段的事业单位有的具有企业的性质，有的具有机关性质，还有的既有企业性质又有机关性质，性质模糊、职能多样、利益关系复杂，对改革形成了较大的难度和障碍。考虑到事业单位属性的复杂状况，中央办公厅、国务院办公厅于1996年印发了《中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见》，明确提出了根据事业单位的不同情况分类进行改革，分类改革的实质就是将属性基本相同的单位归为同一类别，并且有针对性地进行改革。

表1 专家访谈名单

纵观大型公共体育场馆改革的历程，是沿着政府行政权力逐渐下放的方向进行的。由于政府向事业类大型公共体育场馆提供的拨款有限，改革的目的主要是增强场馆运营能力，减轻财政压力。因此，事业类大型公共体育场馆可以利用场馆资源进行创收。通过访谈得知，政府对场馆的年度考核要求中，对各项经济指标有明确标准，但对公共服务的要求则较为模糊。改革过程中，由于强调了场馆的经济效益，对改善体育场馆的公共服务职能没有明显提及和考虑，使一些本应承担公共服务职能的体育场馆走向了市场。这些活动性质、活动范围和目标都有很大的差异的体育场馆都同属于事业单位这一名称之下，导致场馆功能定位逐渐模糊，而着眼于提供公共服务所应有的管理制度、管理方式等也逐渐失去指导意义，甚至成为某些场馆牟取不正当收入的依据。在此情况下，合理划分体育场馆的类别，明确体育场馆的功能定位，应该进行公共服务的场馆应承担起公共服务职能，应该按照市场规律运作的场馆应充分发挥其生产经营的职能。分类改革是大型公共体育场馆体制改革的必然途径。

3 事业单位分类改革的分类标准及实践

3.1 《指导意见》的分类标准 根据《指导意见》：“按照社会功能将事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务3个类别。根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，细分从事公益服务的事业单位为公益一类和公益二类[2]。”

3.2 地方政府事业单位改革实践 《指导意见》颁布后，各省市自治区相继开展了事业单位的分类改革工作，目前，大部分省市自治区已经公布了事业单位类别的划分标准。虽然各省市具体的划分标准表述不尽相同，但核心特征是基本一致的。判断公益服务类和生产经营类，以及细分公益服务类的依据主要有2个：1）事业单位所提供的服务类别，是属于基本公共服务、一般公共服务还是非公共服务；2）事业单位所提供的服务是否可以通过市场资源进行配置。

公益一类的划分标准同时具备3个条件：提供基本公益服务、不能或不宜进入市场的产品和服务和不得从事经营活动；公益二类的划分标准也同时具备3个条件：提供公益服务、部分资源可由市场配置以及在公益前提下，从事与主业相关的经营活动。

3.3 我国文化事业单位分类标准 我国事业单位是政府提供公共服务的主要载体，其范围非常广泛，是一个庞杂的组织体系。在这个体系中，教育、科研、文化和卫生4类事业单位总数占我国事业单位总数的70%以上[3]。从20世纪80年代开始，教育、科技、文化、卫生等行业积极探索事业单位改革，积累了有益经验，取得了明显成效。因为体育隶属于文化范畴，并且公共体育场馆与文化事业单位在发展历史、管理体制、提供产品的性质等方面有着一定的相似性，因此在具体划分公共体育场馆类别时，文化事业单位分类改革的经验和方法具有一定的借鉴意义。

3.3.1 文化事业单位分类改革的实施办法 2005年，中共中央、国务院正式颁布了《关于深化文化体制改革的若干意见》（以下简称《若干意见》），明确划分了文化事业和文化产业的范围和界限，使文化事业、文化产业2种类型的分类改革有了明确目标和政策依据。凡国家兴办的图书馆、博物馆、文化馆（站）、科技馆等为群众提供公共文化服务的单位，为公益性文化事业单位；党报、党刊、电台、电视台、通讯社、重点新闻网站和时政类报刊，少数承担政治性、公益性出版任务的出版单位等实行事业体制；其它艺术院团、一般出版单位等逐步转制为企业[4]。

从《若干意见》对文化事业单位的类别划分中，可以大概理出分类的脉络。分类的思路首先考虑的是各单位的社会职能，为群众提供基本文化需求的事业单位保留在事业单位序列，并由国家财政保障这些单位的经费；具有较强的意识形态引导功能，有的具有弘扬民族文化精髓的作用，关系到国家的文化信息安全，此类单位提供的产品和服务是一般市场主体不愿意干或干不好的，由国家重点扶持这些文化事业单位，并按照事业单位进行管理。其次，对不提供基本文化需求产品的事业单位，考虑其是否具有较多的市场经营活动，是否具有较好的市场化前景。

3.3.2 文化事业单位分类改革的启示 从文化事业单位改革的理念看，“甩掉两头、留下中坚”，强化事业单位的公益属性，是文化事业单位分类改革的主导理念。“两头”指的是承担行政职能的事业单位和从事生产经营活动的事业单位，“中坚”指公益服务类事业单位。但在细分公共服务类别的问题上，公益一类和公益二类的具体分类标准仍然模糊，而只是将属性特征明显的行政管理类事业单位和生产经营类事业单位划分出来。

在我国现有公共体育场馆中存在着公益性和经营性场馆，公益性体育场馆应保留为事业单位，经营性体育场馆应逐步转变为企业。根据公共体育场馆承担的社会公共职能和社会化程度作为划分标准来确定场馆的经营性质。对于不具有面向市场能力、承担较多公益性事务的公共体育场馆，应保留其事业单位的性质；对于有市场潜力且有面向市场能力，较少承担公益性事务的公共体育场馆，应明确逐步转制为企业。

4 事业单位分类改革对大型公共体育场馆体制改革的启示

4.1 对大型公共体育场馆体制改革思路的启示 按照《指导意见》中改革的顶层设计和总体思路，事业单位应该“按照社会功能划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务3个类别。细分从事公益服务的事业单位。根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，将从事公益服务的事业单位细分为2类：承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类；承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的，划入公益二类”[2]。

大型公共体育场馆事业单位，作为我国事业单位的组成部分，理应按照国家对事业单位改革的总体部署和思路进行，即先按照社会功能科学分类，再推进改革。由于我国大型公共体育场馆不承担行政职能，所以按照其承担的社会职能划分，可以分为从事生产经营活动和从事公益服务2个类别。其中，从事公益服务的场馆，根据《指导意见》中细分从事公益服务的事业单位的要求，按照职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，公益服务类体育场馆可以进一步细分为公益一类场馆和公益二类场馆。

公益一类体育场馆主要提供基本公共体育服务和公共体育产品，此类产品具有纯公共产品的特征，是市场不愿意做或做不好的产品，应该由政府提供。其改革思路是保留在事业单位序列，由政府全额拨款，确保基本公共体育服务和公共体育产品的有效供给，但要进行内部制度改革，建立现代事业制度。

公益二类体育场馆主要以提供一般公共体育服务为主，此类产品具有准公共产品的特征，应该由政府、社会和市场多元化提供。其改革思路是保留在事业单位序列，由政府差额拨款。公益二类事业单位既具有比较强的公益属性，也带有一定的经营属性。由于此类事业单位具有双重属性，必须坚持其公益属性，兼顾其经营属性。

生产经营类体育场馆主要提供非公共服务，此类产品具有私人产品的特征，应该由市场来提供，因此，生产经营类大型公共体育场馆事业单位的改革思路是逐步转为企业。

4.2 对大型公共体育场馆类别划分的启示 此次的事业单位改革是以科学分类为前提的，因此确定场馆类别是大型公共体育场馆改革的首要任务。《指导意见》中虽然提出了按照“社会职能”进行类别划分，但在实际工作当中，按照此标准进行分类存在一定的困难。由于目前事业单位的社会功能并不单一，存在职能交叉的现象。一个事业单位可能存在行政管理的职能，又存在公益服务的职能，甚至有的还具有生产经营职能，类别界定模糊不清。即使是以从事公益性服务为主的事业单位，在职责任务、运行机制、服务对象等方面也有很大差别。我国的大型公共体育场馆事业单位实际也存在职能交叉的问题，有的场馆既肩负着公益服务的职能，也承担经营创收的作用，既是定位在提供公益服务的事业单位，又是一个以营利为目的的公司。同时，根据职责任务、服务对象和资源配置方式细分公益服务类事业单位也具有一定难度。

基于此种现状，本文依据《指导意见》的分类标准、地方政府事业单位改革实践和文化事业单位改革经验，提出大型公共体育场馆的分类指标。

4.2.1 生产经营类场馆的分类指标 按照《指导意见》中的事业单位类别，大型公共体育场馆可以分为公益服务类和生产经营类。在划分类别时，依据各省市自治区划分类别的3个条件，即社会功能、经营目的和市场化前景。在分类思路上，借鉴科研和文化事业单位“去两头，留中坚”的思路，因为大型公共体育场馆不承担行政职能，所以只要把符合生产经营类条件的场馆先划分出来，其余场馆划入公益服务类。

通过专家访谈和场馆的实地调研的结果看，判断场馆市场化前景的指标可从如下方面进行考虑：场馆是否具有商业配套设施、场馆现有的管理体制、场馆目前的收入来源、场馆的地理位置、所在地区场馆总体数量及经济发展水平。

4.2.2 公益服务类场馆的细分依据 细分公益服务类大型公共体育场馆事业单位类别时，可以按照大型公共体育场馆事业单位提供服务的类别属性和这些服务是否可以通过市场进行资源配置为依据，即主要提供基本公共体育服务，且不能或不宜通过市场配置资源的划分为公益一类；主要提供非基本公共体育服务，可部分由市场配置资源的事业单位划分为公益二类。

4.2.2.1 大型公共体育场馆基本公共服务内容 通过对体育社会学、体育场馆经营与管理、公共体育服务等领域的12位专家进行问卷调查，请专家判别大型公共体育场馆的服务类别。从问卷结果看，与全民健身相关的服务，判断为基本公共的专家较多，其中包括全民健身场地供给、全民健身技能指导、群众性体育赛事、国民体质监测，此外，非体育领域的慈善活动和应急避难也有多数专家选择了基本公共服务。多数专家认为国内外周期性和单项体育赛事、文化庆典以及人才招聘会等大型节事活动属于一般公共服务；而运动项目培训班、体育职业技能培训班、文化艺术类培训、职业联赛、一次性商业体育赛事和商贸展览被多数专家划入非公用服务类别（见表2）。

通过专家问卷调查可知：大型公共体育场馆的基本职能是为全民健身服务提供场地设施，如群众性体育活动、国民体质监测、体育健身技能培训等相关内容。因此，主要提供上述服务的大型公共体育场馆应该划入公益一类。

4.2.2.2 大型公共体育场馆提供的公共体育产品 大型公共体育场馆提供的服务中，尽管有些服务项目只对接受服务的个人或是某个团队有益，但实际上受益的人群却更广泛，即公共体育产品。按照经济学的相关理论，公共产品由政府供给的效率最高。因此，主要以提供公共体育产品的体育场馆应该划入公益一类的类别。

国家运动员在重要的国际性赛事中取得优异成绩时，运动员所带来的喜悦与拼搏精神具有非排他性和非竞争性，每个国民都可以享受其带来的欢愉，用技术或其他方式进行排他成本也是相当高昂。所以用公共物品理论去判定竞技体育产品时，可以认为是一种纯公共产品。此外，竞技体育产品具有较强的正外部性。优异竞技成绩的取得，以及运动员在团队中表现出的优秀品质是社会重要的精神财富，是一种积极的社会正能量[5]。训练场馆是运动员取得优异成绩的重要物质保障，场馆提供的训练服务是竞技体育的重要支持力量，大型公共体育场馆为竞技体育后备人才和高水平运动员提供的服务可以看作是一种公共物品。

表2 大型公共体育场馆公共服务类别专家意见

按照前文所述公益一类事业单位的分类标准，即提供基本公共服务以及不适宜由市场进行资源配置的单位，由此，大型公共体育场馆划分为公益一类场馆的标准，应该是提供基本公共体育服务以及不适宜进入市场经营的场馆。综上所述，以提供全民健身相关服务和运动员训练服务为主的大型体育场馆应划入公益一类。

场馆类别进行划分之后，根据《指导意见》，公益性体育场馆保留为事业单位，公益一类场馆根据正常业务需要，国家财政给予经费保障，公益二类场馆根据财务收支情况，国家财政给予经费补充，并通过政府购买公共服务等方式予以支持，经营性体育场馆应逐步转变为企业。

5 结 语

事业单位是在计划经济体制下形成的具有中国特色的组织形式，是我国政府提供公共服务的重要载体。我国约86%的大型公共体育场馆采用事业单位管理体制，随着社会经济体制转型，此管理体制存在的弊端不断显露，体制问题是造成我国大型公共体育场馆运营效果不佳的根本原因。由于目前大型公共体育场馆功能定位模糊，提供公共服务于创造效益的职能交叉，分类改革是大型公共体育场馆体制改革的必然途径。

按照《指导意见》的要求，我国大型公共体育场馆体制改革应分类推进；根据地方事业单位分类改革的实践，应依据场馆实际承担的职能进行类别划分；参考文化类事业单位改革的经验，公共体育场馆的分类思路可按照“去两头、留中坚”进行分类。大型公共体育场馆分类的指标如下：以提供全民健身相关服务和运动员训练服务为主的大型公共体育场馆应划入公益一类；根据场馆是否具有商业配套设施、收入来源、地理位置、所在地区场馆总体数量等因素判断场馆的市场化前景，具有市场化前景的场馆应划入经营类别；除上述2类场馆外，其余均划入公益二类的类别。

[1] 陈文倩.我国大型公共体育场馆事业单位分类改革研究[D].北京：北京体育大学，2014.

[2] 《中共中央 国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发[2011]5号）[EB/OL].http://www.gov.cn/ gongbao/content/2012/content_2121699.htm, 2017-03-16.

[3] 范恒山.中国事业单位改革探索（上卷）[M].北京：人民出版社，2010：4.

[4] 中共中央国务院发出《关于深化文化体制改革的若干意见》[EB/OL].http://politics.people.com.cn/GB/1026/4023638. html，2017-03-16.

[5] 王会寨.公共服务视野下的中国体育行政管理体制改革[D].北京：北京体育大学，2009.

[6] 王健,徐文强,陈元欣.我国公共体育场馆管理体制改革研究[M].北京:北京体育大学出版社，2012.

[7] 陈元欣，徐文强，王健.我国公共体育场馆配套制度改革研究[J].体育科研，2009，30(6):23-28.

[8] 徐文强,陈元欣,张洪武，等.我国公共体育场馆经营现状及管理体制改革研究[J].成都体育学院学报，2007，33(3):1-6.

[9] 谭建湘.我国公共体育场馆企业化改革的基本特征与制度设想[J].天津体育学院学报，2007，22(6):480-482.

[10] 陈元欣，张崇光，王健.大型体育赛事场馆设施的民营化探析[J].上海体育学院学报，2008，32(1):25-30.

[11] 赵进，王健,陈元欣.文化体制改革对体育体制改革的启示与借鉴[J].北京体育大学学报，2011，34(4):5-9,15.

The Enlightenment of the Classifcation Reform in State-owned Institutions on the System Reform of Large Public Sports Venues

CHEN Wen-qian
(Capital University of Physical Education and Sports, Beijing 100191, China)

By means of literature, questionnaire investigation, expert interview and logic thinking methods, this paper discusses the enlightenment of state-owned institutions classification reform for the reform of large-scale public venues. First, it is necessary for the large-scale public venues to carry out the system reform through classification. Second, the classification idea of the cultural institutions can be referred to the large-scale public venues. Venue classifcation criteria can learn from the practice experience of local state-owned institutions. Third, the venues which providing the public ftness related services and the athletes training services should be classifed to the pure public service category. The venues which can be supported by the markets should be classifed to the enterprise category. Besides the above two categories, the rest of the venues should be classifed to the general public service category.

state-owned institutions classifcation reform；large public sports venues；system reform；enlightenment

G80-051

A

1004 - 7662(2017)05- 0021- 05

2017-04-03

北京市社会科学基金青年项目（项目编号：14ZHC019）。

陈文倩，讲师，博士，研究方向：体育产业。