司法改革背景下基层检察院员额检察官绩效评价体系的完善

李智雄　梁伟栋

摘 要 在当前司法体制改革试点工作全面推进的大时代背景下，本文提出当前基层检察院员额检察官的绩效考核评价体系在宏观、中观和微观三个层面存在的问题，并在分析具体成因的基础上，提出完善基层检察院员额检察官的绩效考核评价体系的意见、建议。

关键词 员额检察官 绩效 考核评价

作者简介：李智雄，武汉市蔡甸区人民检察院检察长；梁伟栋，武汉市蔡甸区人民检察院研究室。

中图分类号：D926.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.09.072

当前，随着司法体制改革试点工作的全面推进，切实完善对员额内检察官绩效评价体系是深化检察官办案责任制的重点和难点，也是促进检察机关办案质效提升、充分体现检察改革成果的重要方面。本文深入剖析司法改革背景下基层检察机关员额检察官绩效评价体系存在的主要问题及成因，并就评价体系的完善提出对策与建议，以期对检察司法体制改革有所裨益。

一、员额检察官绩效评价体系存在的问题

2015年10月湖北省检察机关司法责任制改革试行以来，全省各级检察机关认真贯彻中央、省委和高检院、省检察院关于司法责任制改革的部署要求，紧紧抓住检察官办案责任制这个牛鼻子，定期组织开展执法检查、案件评查等专项监督工作，注重加强案管、纪检监察部门对司法办案的监督制约。依照省检察院新的“1+5”检察官业绩考评机制，制定契合本院实际的量化评分细则、岗位职责说明书、岗位承诺书、检察官业绩档案及案件评查表，将平时考核、检察官业绩考评、公务员年度考核三者结合起来，以司法办案为基础，对检察官履行情况进行全面评价。按照《湖北省检察机关司法责任认定与追究办法（施行）》的规定，运用一案一评查、责任倒查等方式，细化检察官责任认定与追究程序，严格实行办案质量终身负责制和错案责任追究制。

绩效管理大师彼得·F·德鲁克认为：“绩效是员工依据其所具备的与工作相关的个人素质所做出的工作行为及工作结果，这些行为及结果对组织目标的实现具有积极或消极作用。”司法责任制实际实施以来，基层检察机关司法办案提质增效的“红利”逐步显现。但从实践情况来看，基层检察机关对员额内检察官绩效考核评价过程中，还存在一些困难和问题。

（一）从宏观层面看，各业务部门的办案数量差异性较大，绩效考核评价工作面临新挑战

以武汉市蔡甸区检察院办案数据分析，司法责任制改革试点以来，各部门办案数量持续上升，但侦监、公诉部门办案压力更大，“案多人少”矛盾比较突出。如最近连续三年，武汉市蔡甸区检察院侦监部门员额检察官年人均办案增加6.1%，公诉部门员额检察官年人均办案增加5.6%；2016年武汉市蔡甸区检察院侦监部门员额检察官年人均办案105件126人，公诉部门员额检察官年人均办案100件108人。而与此同时，监所、控申、案管、民行等业务部门员额检察官2016年的人均办案分别为42件49人、40件51人、40件57人、52件63人。从上述数据可以看出，不同部门员额检察官人均办案数量确有较大差异，从而导致绩效考核评价中出现不平衡现象，员额检察官愿意去监所、控申、案管、民行等部门办案，而不愿意去侦监、公诉办案。深层分析，这种不平衡既是对当下刑事案件区域性走势及发展不平衡的深刻反映，也是对司法改革中配置一线业务部门员额检察官不尽合理的一定体现。

（二）从中观层面看，考核评价机制亟待健全完善

绩效管理理论认为，影响绩效的因素有很多：个人方面、组织方面、环境方面。目前，一些基层检察机关只有检察官业绩考核评价机制，而对检察官助理和书记员的考核评价机制规定得还不是很细致，这不利于增强检察辅助人员的工作责任心，而同时这也影响了对员额检察官的激励效应的发挥。对于员额检察官的业绩考核评价机制虽然设立，但如何科学核定不同岗位检察官的工作量、如何客观评价办案效果、人员换岗后以何种标准核算办案量、案件难易程度在办案数量上的折算等，都需要进一步完善探索。在员额检察官的业绩考核评价机制中，对绩效考核目标及量化标准还不深不细，尤其是对检察官主观能动性的发挥、业务能力的高下、工作业绩的优劣等缺乏有效地评判。在目前的实际情况中，由于一些单位人为控制评为“优秀”等次的人数比例，绝大多数员额检察官均集中在“称职”等次，因此，在“称职”等次中既有德才表现比较好的检察官，也有表现相对较差的检察官，但都享受同样的待遇，实际上导致“做多做少一个样”、“做好做坏一个样”，从而在一定程度上挫伤了一部分想干事、肯干事、能干事的检察官的工作积极性，影响了员额检察官的业绩考核评价体系激励作用的有效发挥。因此，员额检察官的业绩考核评价机制过于笼统导致激励功能弱化，消解了考核评价应有的作用和效果。

（三）从微观层面看，员额检察官考核评价分值设置不合理

检察官办案工作是高度复杂的逻辑与经验思维的复合体，完全区别于简单的“流水线”作业，无法像计件工人一样，以机械的考核分值为标准，对检察官的劳动進行简单的计量、排序与对比。不仅是不同业务部门之间工作无法横向对比，即使是同一业务部门内部，随机分配的案件其实际的工作量也存在极大差异。如有的刑事案件看起来非常简单，而实际上办起来非常复杂繁琐，而增加的隐形工作量并没有在考核分值中有所体现；如在办理民事行政案件中，开展申诉案件息诉罢访、化解社会矛盾的考评分值较低；控告申诉部门在接访中化解处理社会矛盾的工作量没有充分体现。同时，现有的员额检察官考核评价分值，对在司法办案的基础上衍生出来的其他各项非基础性检察业务设置的分数过低。这导致各业务部门 “重条线考核轻公共目标考核”现象较为普遍。基于对自身部门利益的考量，一些业务部门负责人以“耕好自己的一亩三分地”为思想主导，遇事就强调业务工作忙，不愿为完成有关公共目标而多出力；即使不得不出点力，有时也只是表面敷衍而不讲质量、不求效率。这既导致部门之间协调配合的弱化，也影响了公共目标工作的按时保质完成，更重要的是将影响检察一体化整体作用的充分发挥。endprint

二、影响员额检察官绩效评价效果的成因

（一）没有科学合理确定每名员额检察官的年度工作量，以及没有科学合理确定基本办案组织

以武汉市蔡甸区检察院为例，检察官办案量最多的达到每年100多件，最低的为40多件，这种巨大的办案数量反差并没有在现行的员额检察官业绩考核评价中体现出来，以至于在同一层级检察机关中对员额检察官工作的考评显失公平。最高人民检察院2015年9月颁布的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》确定了独任检察官和检察官办案组两种办案组织形式。随着司法办案规范化、管理精细化的深入推进，办案工作中一些事务性、程序性工作也随之增大。以刑事检察业务为例，一些检察官可能需要花费50%左右的时间精力用于制作法律文书、填报信息报表等事务性工作。从规范司法办案而言，这些工作是必要的，但如果检察官既要办案又要承担这些事务性工作，难免影响绩效考核评价的正向功能发挥。因此需要科学合理确定办案组织形式，实现检察官、检察官助理、书记员的合理搭配。按照中央确定的人员比例，检察官与检察辅助人员的比例基本保持在1：1.18之间。 我们認为，这个办案组织的人员匹配比例，对于办案数量压力不是很大的监所、控申、案管、民行等部门，没有问题，但对于办案数量压力很大的侦监、公诉部门，不能一刀切的实行1：1.18的比例配置。

（二）考核内容针对性不强、考核方式过于单一，是导致绩效考核机制不健全、绩效考核目标及量化标准不深不细的重要原因

在改革试点阶段，将检察官业务考核的重点置于办案数量、质量及效能上，是毋容置疑的。但随着改革试点的全面推开，将考核关注点仍置于司法办案上，则不符合检察工作特点与检察工作持续发展的需要。目前上级院对员额检察官的业务考核总体上还比较原则，且主要采取“以案为主，以事为辅”的单一考核方式，以致指导作用有限；而基层院一定程度上还存在着“等、靠、要”思想，结合自身实际细化不同岗位检察官业务考核目标、标准、方式及内容等考虑得还不深，或对侦监、公诉类岗位检察官业务考核比较全面、细致，对其他类岗位检察官业务考核则相对缺乏或笼统，加之改革过渡期内实行“老人老办法”，使入额检察官的配置显现出捉襟见肘、不尽合理平衡的困境，从而加剧了部门之间与部门内部工作量的不平衡，导致忙闲不均、“干多干少一个样”等现象的出现。

（三）缺乏对司法办案责任制与检察一体化两者关系的正确认识，是导致业务部门“重条线考核内容，轻公共目标考核内容”的关键因素

在司法改革中，既要根据检察权的司法属性，突出检察官的司法办案主体地位，赋予其依法独立行使的职权，又要根据检察权的行政属性和法律监督属性，坚持检察一体化原则，保证上级院、检察长、检委会对司法办案的领导权，以助力检察官排除干扰，依法履职。因此，司法办案责任制与检察一体化之间并不是矛盾对立的，而具有内在的联系性和统一性。然而，有些业务部门因对两者关系的认识不足，缺乏大局意识和协作意识，对院内信息、调研等公共目标任务重视不够，或对其他部门开展的检察工作缺乏协作精神，影响了检察一体化优势作用和法律监督整体效应的发挥。此外，因绩效考核中公共目标的权重比例设置过低，以致难以引起业务部门的高度重视。

三、完善员额检察官绩效评价体系的对策与建议

（一）合理确定员额检察官的年均办案量、完善检察办案组织与人员结构

随着司法规范化和司法责任制改革推进，一件看似简单的案件可能存在大量程序性工作，有些可能还涉及罪与非罪等重大问题。因而，建议基层检察院的检察官批捕公诉案件人均办案量为每年80至100件比较合理，这样才能充分保证办案质量。同时，为了起到绩效考评的激励作用，对超额完成办案任务的或因人员配备无法达到办案标准办案组织人数仍然完成办案任务的，对检察官应按照实际完成的工作量给予一定加分，而且超额完成部分工作的分值应大于合理办案部分工作的分值。同时，根据司法责任制改革的试点情况，在侦监、公诉等刑检部门落实、完善独任检察官独立设置于检察官办案组之外的“组外模式”，办案组织形式以独任检察官为常态，检察官办案组织根据办案需要临时组建。在监所、控申、案管、民行等诉讼监督、综合业务部门，则设置固定的检察官办案组，将独任检察官设置在检察官办案组内部，实行“组内模式”。 根据侦监、公诉等刑检部门的案件数量情况，给侦监、公诉等刑检部门的每名员额检察官配置2-3名检察辅助人员，对检察官助理从事的讯问、询问、协助出庭等工作，要在检察统一业务软件系统中有所反映，从而提高检察辅助人员的积极性，从而也减轻了侦监、公诉等刑检部门员额检察官的办案压力。

（二）按照职权属性与岗位特点，采取多元化考核评价方式

对检察权司法属性较为突出的侦监、公诉等部门，采取“以案为主、以事为辅”考核评价方式。考核重点主要是办案数量、质量、效率以及开展侦查监督、审判监督、制发检察建议书等诉讼监督情况，并可对这些考核重点内容设置约70%-80%的较高权重比例。对检察权行政属性较为突出的反贪、反渎部门，以及围绕办案需开展与完成大量综合事务性工作的未检、民检等部门，采取“案事并重”考核评价方式。考核重点为既考核办案数量、质量、效率及开展诉讼监督等情况，又评鉴围绕办案开展与完成综合事务性工作的数量、质量、效率及成果。考核中，可对“案”与“事”各设置50%或分设60%与40%的权重比例。对于检察权法律监督属性较为突出的业务部门，包括诉讼监督与综合业务类的监所、社区、控申、预防、案管、研究室等部门，采取“以事为主、以案为辅”考核评价方式。 绩效考核中，对诉讼监督类部门的考核重点为依法开展并完成各项诉讼监督的数量、质量、效率及成果；对综合业务类部门的考核重点为开展并完成专项综合业务工作及领导交办任务的数量、质量、效率及成果。考核内容可以项目化方式推进，并可将事项考核权重比例适当提高至70%-80%，与其他部门检察官的办案数量保持相对平衡。endprint

（三）完善业绩考核评价指标与监督追究机制

針对不同业务岗位检察官履职要求，完善现有的岗位说明书制度，为每位检察官“量身定做”职责要求，明确检察官的办案数量、质量和业务工作要求，围绕员额检察官的办案数量、质量、效果、效率等业务指标进行全方位的考核，考核结果作为年度奖惩的重要依据，实现员额检察官履行职责“有章可循”，业绩考核评价“有据可依”。同时，在对员额检察官的业绩考核评价中，多渠道严控案件质量确保“有效控权”。在案件的“出口端”设置多渠道严控措施，包括实行法律文书专人审核制度、定期开展案件质量评查和案件展评等，通过奖励优质、警示次质，促进提高案件质量。制定与完善员额检察官错案追究机制，在加以限定的前提下正确理解“错案责任”，错案结果必须与检察官的司法渎职行为并存，才能作为追究检察官司法责任的正当化事由。细分界定司法过程与司法瑕疵，避免因追责过严打击检察官办案的积极性。细化不同检察主体的责任豁免规定，根据检察官履职“司法属性”的程度差异，区别不同业务部门检察官在“依法裁判”与“奉命执行”情形下所应承担的司法责任及应享有的司法责任豁免范围与限度区别。

（四）鼓励员额检察官结合办案实践开展调研，奖励研修成果

近年来，随着基层检察院案件数量的快速增长，一些基层检察院的检察官忙于应付办案任务，难以腾出专门时间对所办案件进行系统梳理和回顾，对办案中遇到的实际问题不能开展深入研究，更谈不上形成有分量的调研成果。因而，在对员额检察官的绩效考核评价中，要加强对公共目标实现的奖励与罚则设置。一方面，可通过对“读书分享”、“讲述法律小故事”等公共目标实现的必要奖励，以增强检察官的集体荣誉感和归属感，积极营造步调一致、协同向上的良好工作氛围；另一方面，在有关员额检察官职级晋升中，将研修成果与检察官晋级晋职直接挂钩，应明确设置检察官参加研修、撰写检察调研（或案例）及在何种期刊上发表等限制性规定；对不符合条件的，应确定为无晋升资格。因而，检察官通过对办案中遇到的问题进行分析研究和总结思考， 可以推动检察官队伍的职业化、专业化、精英化。

注释：

王立明.员额制司法体制改革存在的问题及对策.楚天法学.2016（4）.

葛晓燕.检察系统司法责任制改革设想.人民检察.2016（4）.

杨平、杜颖.司法体制改革试点中的检察办案组织研究.第十二届国家高级检察官论坛论文集.

郑在义、龚瑞.我国检察人员分类管理改革的理论与实践.第七届国家高级检察官论坛论文集.endprint