地震监测设施、观测环境保护执法中的法律问题的探讨

2017-09-14张广萍

法制与社会 2017年25期

关键词：防震台站减灾

摘要本文就地震监测设施、观测保护执法中遇到的法律空白、自由裁量过大等几个现实问题进行分析，并提出相关措施和建议。

关键词地震监测设施观测环境法律保护行政执法

基金项目：本文是甘肃省地震局2016—2017年政策法规研究课题。ZY2016002。

作者简介：张广萍，甘肃省地震局，研究方向：防震减灾法、经济法。

中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.09.026

地震监测、预报专家常说，“地震监测、预报的数据链就是掌握人民生命和财产安全的生命线。”这足以说明科学、准确、连续、及时的地震监测资料的重要性。地震监测设施、观测环境的保护是为地震监测、预报工作保驾护航的基础性工作，随着社会经济的不断高速发展，地震监测设施、观测环境遭破坏的现象愈来愈多，造成很多台站停测、断测的现象越来越严重，这方面的行政执法工作量也越来越大。本文从地震监测设施、观测环境保护实际出发，就其中的几个法律问题进行探讨，以期为今后相关工作提出有效意见。

一、地震监测设施、观测环境的概念和范围

《防震减灾法》第92条第一款、第二款分别就地震监测设施、地震观测环境做了规定。《地震监测管理条例》第16条中对地震监测设施进行了列举介绍，其他更详细的规定见于各省的省法规、省条例，如《甘肃省地震监测设施和地震观测环境保护规定》第2条。综合之，地震监测设施是指包括地震台站监测设施、地震遥测台网设施和其他地震监测设施。地震观测环境是保障地震监测设施正常发挥工作效能的空间范围。关于地震监测信息所要求的地球物理场、地壳形变场、地应力场、地球化学场观测环境保护范围，详见《地震标准汇编2009》相關规定，此处不再赘余。

二、现有地震监测设施、观测环境保护的法律依据解析

关于地震监测设施、观测设施保护的现有立法分布在宪法、法律、行政法规和省法规、省规章中。《宪法》第12是对社会主义公共财产保护的规定，地震监测设施是属于公共财产，宪法中纲领性地对其保护做了规定。法律类的以《防震减灾法》第23、24、84、85条为主，《行政处罚法》、《刑法》、《治安管理处罚法》等其他法律也为其保护做了相关规定。行政法规类的主要是《地震监测管理条例》为主，其他相关行政法规做补充，如《国家重点建设项目管理办法》。以下以法法律所禁止的行为为主线，对相关法律依据进行解析。

（一）禁止侵占、损毁、拆除或擅自移动地震监测设施

《防震减灾法》第一款对此做了原则性的规定，并规定了县级以上地方人民政府负责地震工作的部门或者机构确保地震监测设施正常运行的义务。

（二）禁止破坏地震观测环境

《防震减灾法》第23条第二款对此作了原则性的规定，并规定了国务院地震工作主管部门和县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构会同有关部门，按照相关规定划定地震观测环境保护范围，并纳入土地利用总体规划和城乡规划的义务。

（三）新建、扩建、改建建设工程禁止破坏地震监测设施、观测环境

《防震减灾法》第24条对此类行为做了相关规定。其中该条中的国家重点工程，按照《国家重点建设项目管理办法》之相关规定来判断。国家重点工程建设因任何原因受到影响都会对国家和社会产生不利影响。因此，在建设国家重点工程时，确实无法避免对地震监测和观测环境造成影响的情况下，可以允许采取相应的补救措施。该补救措施分为两类：第一类是增建抗干扰设施，这类措施不需要对原监测设施进行拆建、重建，在原地对原有地震监测设施增设抗干扰的手段；第二类是新建地震监测设施，是对原地震监测设施进行拆迁，异地重建。究竟采取哪一种措施来保护地震监测设施，保障地震监测环境，由有关地震工作主管部门或者机构，根据实际情况确定。

对任何法律行为的约束其最后实质执行都落到法律责任上，《防震减灾法》第84、85条都是对地震监测设施、观测环境保护的法律责任规定，具体有行政法律责任、民事法律责任和刑事法律责任。

三、目前地震监测设施、观测环境法律保护中存在的问题

（一）法律空白

任何行为的规范，首先对其范围的定义非常重要。地震监测设施的定义和保护范围非常明确，容易辨析。地震观测环境是一个相对性的概念，按照《防震减灾法》所解释是指保障地震监测设施正常发挥工作效能的空间范围。该空间范围分为两类：

1. 国家标准有规定的。国家有关标准规定了最小距离划定的，《防震减灾法》第23条，《地震监测管理条例》第27条规定由县级以上人民政府负责管理地震工作的部门或者机构及其他相关部门共同划定。目前国家已经发布的标准有GB/T1953.1-2004《地震台站观测环境技术要求第1部分：测震》、GB/T1953.2-2004《地震台站观测环境技术要求第2部分：电磁观测》、GB/T1953.3- 2004《地震台站观测环境技术要求第3部分：地壳形变观测》、GB/T1953.4-2004《地震台站观测环境技术要求第4部分：地下流体观测》。有关最小距离按照相应的国家标准规定执行即可，如铁路运输系统局地震台站电磁观测设施的最小距离规定中，轨道与地磁观测点观测仪器的距离应不小于0.8KM。

2. 国家标准未作出规定的。国家标准的制定是需要经过一段实践经验的总结，然后经验总是具有“滞后性”，有些国家标准对地震监测设施保护的最小距离尚未作出规定的，《地震监测管理条例》第27条规定由县级以上人民政府负责管理地震工作的部门或者机构会同其他相关部门，按照国家有关标准规定的测试方法、计算公式等，通过现场实测确定。但只有说通过现场实测确定，如何进行现场实测，如何对国家标准未作出规定的最小距离进行确定，相关确定程序在现有法律中找不到，是法律空白。而这个程序非常重要，没有相关规定可能造成在地震观测环境保护行政执法过程中执法主体消极不作为，乱作为，标准划定空间出入范围过大，行政相对人对地震观测环境保护范围不明确造成的无法避免的破坏。endprint

（二）自由裁量过大

《防震减灾法》及《地震监测管理条例》中关于地震监测设施、观测环境保护的法律责任有行政责任，民事责任和刑事责任。涉及地震监测设施、观测环境保护的行政处罚主要为罚款。《防震减灾法》第84条、85条对破坏地震监测设施、危害工作环境的处罚对象为个人和单位，罚款的前提是“情节严重”，然而在《地震监测管理条例》等其他法规中并未找到“情节严重”的相关界定标准，使得在执法过程中出现自由裁量的情况。此外，对个人和单位的罚款区间分别为“两千元以下”、“二万元以上二十万元以下”，区间过大，如何来上下浮动，出现自由裁量。

地震监测预报是一项公益性的事业，而实际执法案例中，很多建设工程也是公益事业，《防震减灾法》第24条中的“国家重点工程”大量存在，实际执法中，以行政处罚结案的案例并不多，多为协商的“柔性”执法模式，与相对人共同商讨增建抗干扰设施或新建地震监测设施，以行政监督、行政指导、行政合同的方式结案。关于此类“柔性”执法，我国法律相关规定较空白，有大量的自由裁量和谈判空间，如双方相对人不能很好地把握尺度，很容易滋生怠工、腐败等问题。

（三）执法队伍不专业

地震监测设施、观测环境保护中涉及地震台站、州（县）地震局、省地震局、中国地震局职能部门寄有关科研院所。台站是地震监测设施、观测环境遭到破坏时的第一知情者，然而很多台站没有相关的执法人员，对相关法律法规不熟悉也是其管理短板，很容易造成“有法不依无人管，执法不严无人管，执法不纠无人管”的现状，出现台站人员与破坏地震监测设施、观测环境的相对人交涉无人理睬的尴尬状态。目前台站向省地震局、州（县）地震局报告、转接的执法模式无法体现执法的高效、便民。

（四）宣传、预防不够

地震监测、预报是一项专业性很强的公益性活动，需要公众广泛参与。《地震监测管理条例》第29条、30条规定设立明显的标志标明地震监测设施和地震观测环境保护范围，然而，很多公众不知道保护其的缘由和重要性，这就要求地震部门在公众宣传上再下功夫。

地震监测设施、观测环境的保护涉及规划、建设、国土资源等多个部门，地震部门对地震监测设施和观测环境的及时备案不够，沟通不完全造成了很多工程建设在规划、审批中没有考虑到地震监测设施、观测环境保护的特殊要求，未领会防震减灾“以预防为主，防御与救助相结合”的方针。

四、如何完善

（一）完善相关法律

法律本身具有滞后性的特征，建议在地震监测设施、观测环境保护相关法律空白的情况下，先以规范、制度或标准的方式避免法律空白和自由裁量过大带来的弊端，等时机成熟时，已立法的形式再确定。如国家标准未做出规定的地震观测环境保护的空间范围在实际现场实测确定时，一般是由地震监测环境保护标的地的县级以上人民政府负责管理地震工作的部门或者机构会同同级建设、规划、国土资源、水利、测绘等有关部门进行现场实测确定，实测流程如下：

1.选定权威专家组。一般由地震部门、相关部门共同商讨选定权威组进现场实测。

2.仪器标定。进行地震观测环境保护范围划定所用的测量仪器，均使用相关规定的标准仪器，在进行现场实测前，由专家组进行统一标定。

3.现场测量、收集数据。专家组依据相关标准规定的测试方法进行现场测量，收集相关数据。

4.专家计算得出结论。专家组通过现场测量、收集到相关因素的数据，依据相关标准定的计算公式进行计算，得出结论。

5.向相对人公布保护范围。经过以上程序进行测试、计算得出的观测环境保護范围，由县级以上人民政府负责管理地震工作的部门或者机构及其他相关部门共同认可后向相对人公布。

（二）加强执法队伍建设

加强台站一线工作人员相关法律法规培训，每个台站至少配备两名以上有执法资格的执法工作人员。加强与市、州（县）相关执法队伍的建设，实现横向、纵向的无空白、多层次链接的执法。

（三）积极宣传，努力预防

防震减灾是一项公益性事业，关系到每位公民的切身利益，各级地震工作主管部门或者机构应当充分利用电视、广播、报刊、网络等媒介，向公众多渠道、多形式地宣传，努力做到家喻户晓。同时，地震工作主管部门或者机构应积极与当地规划、建设、公安等部门联系，做好宣传和预防工作。

（四）鼓励科技创新

随着经济的不断发展，各种城市建设对地震监测设施、观测环境的破坏在所难免，我们在做好地震监测设施、观测环境保护工作的同时，鼓励加强科学创新非常有必要，提高地震观测仪器自身的抗干扰能力，改进和提高在强干扰信息的处理方法和能力才能从根本上适应越来越苛刻的观测环境。

注释：