从流域水污染防治看河长制

张秀萍

摘 要：本文对我国当前流域水污染防治的现状及河长制产生的背景进行了分析，重点阐述了河长制对流域水污染防治的意义，并对河长制的完善提供了相关的思考与建议。

关键词：流域水污染；防治；河长制

中图分类号：X131.2 文献标识码：A DOI：10.11974/nyyjs.20170832023

当前我国存在着各种各样的水问题，其中又以水生态与水污染的问题最为严重。在水资源管理的过程中，九龙治水的现象突出，水量、水质、水源、供水、排水、治污等管理部门各自为政，各个部门的职责相互交叉，并且缺乏有效的统一协调机制，权责不统一等，使得流域水治理的体制支离破碎。为了加强对流域水污染的防治，提升对流域水管理的有效性与规范性，国务院与2015年颁布了《水污染防治行动计划》，即《水十条》，又于2016年颁布了《关于全面推行河长制的意见》，明确了以健全完善党政领导为核心的水治理责任体系，通过各部门联动，明确各级河长的相关职责，将各方力量充分协调调动起来，通过一级抓一级、层层抓落实的方式来有效地进行流域水污染的防治。

1 我国流域水污染防治现状

我国对流域水污染的防治工作虽然相较于部分发达国家而言开展得较晚，但也经过了20多年的探索与发展，并总结出了符合我国基本国情与地方特色的流域水污染治理模式，初步形成了流域水污染防治的总量控制、质量目标、投资保障、项目设计四位一体的流域水污染防治框架，逐步建立完善了跨界控制断面水质目标考核、饮用水源等重要水域优先保护等为导向的流域水资源管理模式[1]。但是由于流域水污染的防治工作涉及到了各级政府、民众、企业等相关利益群体，行业与部门、下游与上游、地方与中央等各种关系、利益的冲突与维系错综复杂，因此实际的管理成效并不突出。同时，由于我国疆域辽阔，水流域的面积、形式、面临的问题等各具特色，不同的水流域面临着不同的水环境问题，其水管理的目标与策略也不尽相同，也在很大程度上增加了流域水污染防治的难度。在此背景下，强化政府职责的河长制水管理模式应运而生。

2 河长制对流域水污染防治的意义

2.1 河长制为流域水污染防治提供了有效的制度保障

2.1.1 河长制能够有效地对各方关系进行统筹，为流域水污染防治奠定良好的基础

在当前的流域管理中，由于长期以来上下游的布局存在着不合理性，使得产业面临着严重的低效化、无序化、低端化及同构化的问题，生态产品低输出、污染高排放、资源高消耗等生态逆差的不良现象在各个流域中突出存在。而流域的上游与下游之间由于缺乏合理的水资源分配，常常存在着竞争性蓄水与用水的问题[2]，使得河道自身的生态用水难以得到有效的保障，甚至引起部分中小河流断流的现象。而河长制通过以流域作为水管理的单位，很好的统筹了岸上与水上、左岸与右岸、上游与下游之间的利益关系，充分考虑到了各个地区之间不同的用水与止水需求，从而实现对流域的系统管理与水资源的优化配置，也为水污染的治理奠定了良好的基础。

2.1.2 河长制能够有效地促进地方党政领导对各种资源的整合，实现对流域水污染防治的高协调性与强执行力

传统的水管理分属于水资源保护、水资源开发等不同的部门，各个部门之间的权责不明晰，定位不清，导致多头管理与各自为政的现象层出不穷。甚至诸多部门对权利锱铢必争，而对应当承担的责任则相互推诿，不仅无法形成合力，还使得行政成本大大增加，行政效率严重下降。而河长制的推行，以地方党政领导作为河长，并将流域的治理与地方政府的政绩相捆绑起来，将水资源的配置与开发、水污染的治理、水生态环境的保护等诸多环节有效串联起来，有力地促使地方党政领导对各种行政资源进行有效的整合，并对各部门之间的权责矛盾与利益冲突进行调解统筹，使得流域水污染防治体制不再破碎，而是形成强大的合力[3]，进而有效促进水污染防治的实际开展与实施。同时，为了更好地进行流域水污染的防治，作为河长的地方党政领导必然会积极地参与到水污染防治的具体工作中，并对其进行有效的把控，从而使得水污染防治更具规范性与操作性，进而更好地促进流域水管理各项工作的开展与落实。

2.2 河长制为流域水污染防治提供了完善的管理机制

2.2.1 河长制使得流域水污染防治的责任制得以延伸

河长制的推行，使得流域水污染的目标责任人得以明确，即各级地方人民政府及其负责人，同时通过目标责任制及考核评价制度的施行，将流域的水污染防治目标细化到区域的地方党政领导，促进了流域水污染防治的职责范围，使目标责任制得到了有效的深化和落实。

2.2.2 河长制使得流域水污染防治的空间目标得以细化

河长制将流域水污染防治的目标与区域的治理目标进行了有效结合，通过将水污染防治的责任、资金、项目、任务、目标等由省级政府细化到县市级的行政区域，使得各区域与流域的水污染防治工作得到紧密的衔接与协调，促进了流域治理空间目标的细化。

2.2.3 河长制使得流域水污染防治的综合措施得以强化

河长制使得各级河长能够基于当地水质的现状以及生产生活用水、水污染来源等特点，来对水环境问题进行全面的识别，从而因地制宜地为某一特定的流域或水域制定針对性的水质目标，并通过充分调动各方利益群体对水污染防治工作的积极性来共同制定水污染防治目标的综合措施及操作细则，由下而上地来开展流域水污染防治的工作。

3 完善河长制的一些思考

在施行河长制的过程中，应将水十条作为河长制有效落实的重要参考与遵循，并将流域水污染防治作为河长制的核心任务。将以江河湖泊等水系作为流域水污染防治的对象来进行相应的规划与布局，从而实现对生态的建设、环境的治理、生产力布局等的优化与强化。当前国内的河长制具有较强的地方及区域特色，因此还需要进行多方面的完善与深化。

3.1 统筹布局流域规划

以地方党政领导为代表的河长，需要明确流域内的定位，统筹布局流域规划，施行由上而下的流域水污染防治措施，根据各个区域的实际需求与特色，因地制宜，从措施、任务、指标、目标等多个方面来合理地制定并强化水污染的防治控制区与规划区，完善水污染管理的框架，从而为河长制的推行提供更为明晰与具有针对性的水污染防治指导与引导。

3.2 科学制定考核指标

河长制施行的最终目标是促进水环境的改善，流域水污染防治只是其中的一个方面。在改善水环境的过程中，应根据水流域的实际情况，来制定合理科学的防治方案。并根据水质考核目标来设立科学的工作考核指标，来促进责权的统一化与明晰化，从而有效促进各职能部门的协调运作与效用发挥。

3.3 策略施行系统精准

河长制的施行，应以因地制宜、问题导向、系统施策、综合治理等作为基本方针，并以流域水污染防治规划作为河长制的重要技术支撑，坚持一河一策，实现水生态、水环境、水资源的三位一体共同发展与推进，以及水上岸上、左岸右岸、上游下游的统筹发展，并最终促进各流域河段水环境质量的整体改善。

4 结语

河长制为流域水污染的防治提供了有效的制度保障，是流域水环境质量改善的有力抓手。在推行河长制的实际过程中，应明确地方党政领导的主体地位，明确权责分工，充分调动各方力量，因地制宜地制定流域水污染防治的措施并严格施行，最终实现水环境、水生态、水资源的共同优化与发展。

参考文献

[1]于桓飞，宋立松，程海洋.基于河长制的河道保护管理系统设计与实施[J]. 排灌机械工程学报，2016（07）.

[2]徐锦萍.环境治理主体多元化趋势下的河长制演进[J]. 开封教育学院学报，2014（08）.

[3]卞欢.国家治理现代化视野下的“河长制”探析[D]. 南京工业大学，2016.endprint