事业单位内部控制建设的几点思考

郑蕾

【摘 要】行政事业单位推行内部控制既是贯彻落实党的十八届四中全会提出的全面依法治国的会议精神，也是在“不敢腐、不能腐、不想腐”的反腐三阶段中，进一步实现“不能腐”的重要举措，是用制度防范舞弊和预防腐败的有效手段。目前，事业单位存在内部各层面对内部控制认识程度不够、规章制度流于形式执行不到位、不相容岗位难以分开等问题。本文结合笔者的工作经验，提出财务人员应首先转变观念，主动由核算会计向管理会计转型，同时加强沟通促使各方提高认识和重视程度；将内控手段嵌入到流程管理中，强化流程管理；以预算为切入点，实现对业务工作的控制；对岗位职责进行合理划分与调整等方面加强和完善内部控制建设。

【关键词】事业单位；内部控制；转变观念；流程管理；职责划分

一、事业单位推行内部控制的背景和目标

1.事业单位推行内部控制的背景

自2012年《行政事业单位内部控制规范（试行）》颁布之后，财政部又陆续发布了多个推进行政事业单位内部控制的制度文件，为行政事业单位内部控制的建设提供了依据，指明了方向。

黨的十八届四中全会提出全面依法治国。所谓依法治国，就是大至国家小到单位，都要有相应的法律和制度，要“用制度管人，用制度管事”，用法制取代人制。

习近平总书记在党的十八届中央纪律检查委员会第七次全体会议上指出，经过全党共同努力，腐败蔓延势头得到有效遏制，反腐败斗争压倒性态势已经形成，不敢腐的目标初步实现，不能腐的制度日益完善，不想腐的堤坝正在构筑。

在行政事业单位推行内部控制，既是贯彻落实党的十八届四中全会会议精神，也是在“不敢腐、不能腐、不想腐”的反腐三阶段中，进一步实现“不能腐”的重要举措，是用制度防范舞弊和预防腐败的有效手段。

2.事业单位内部控制的目标

内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。

事业单位内部控制的目标主要包括：合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整、有效防范舞弊和预防腐败、提高公共服务的效率效果。

内部控制的核心就是落实权责一致、有效制衡，体现分事行权、分岗设权、分级授权的要求，使决策、执行、监督既相互协调又相互制约的一套制衡机制。

二、事业单位内部控制存在的问题

1.单位内部各个层面对内部控制认识程度不够

（1）领导干部对内部控制的认识不够

推行内部控制的文件是财政部下发，其涉及领域也以经济事项为主，因此多数领导都认为内控是财务的事，是财务要做的合规性建设。部分领导认为实施内控后，自己的权利受到制约，办事变得很麻烦，对推动内控建设的积极性、主动性不高。领导干部的认识，会极大地影响内部控制建设的推进与实施。在外部约束机制尚不完善的情况下，提高领导对内控的认识程度，是内控建设中首先要解决的问题。

（2）业务部门存在抵触情绪

业务部门认为内部控制增加了很多流程，导致工作量增加，效率降低。还有一部分人员，找各种理阻挠工作流程的改变和岗位职责的划分调整，其实质是维护自身的既得利益，为自己的内部操作保留空间。

（3）财务人员的思维模式亟待转变

一直以来，财务人员的精力多用在报销、核算、报表等事务性工作上，大多为核算型会计，以反映职能为主，对管理思考不多，向业务工作延伸不多，监督职能通常也只体现在报销审核上，大多为事后监督，事前事中监督不够。领导和业务部门也通常认为，财务不懂业务，财务的主要职能就是记账、报表。如今，财务突然要面对内部控制建设这一管理课题，其观念与思维模式一时难以跟上形势，其沟通能力，独立思考能力，团队协作能力，与推进内部控制的要求存在差距，其财务思维模式也亟待向管理者的思维模式转变。

2.规章制度流于形式，制度执行不到位

大多数事业单位并不缺少制度，但是严格按制度执行的并不多。大家在工作中对制度的关注度不高，制度执行过程中随机性较强、人为干扰因素较多。制度没有真正发挥作用的原因有二：

（1）制度的可操作性差，内部岗位职责不清晰

制度制定得过于空洞宽泛，不具体、不细化，只强调原则，对具体的工作流程和岗位职责描述较少，工作流程和岗位职责不清晰。遇到具体问题时，在制度中找不到应由谁来做、怎么做、需要走哪些流程，制度依据不够充分。在实际工作中，一些事项只是按照惯例在做，没有明确的责任人；还有些工作，相关人员出于某种私心，不愿将职责明晰，故意保留一些模糊地带，为自由操控和推卸责任留有余地。

（2）各项制度之间缺乏有效衔接

制度较为分散，每项制度都只针对某些方面的问题作出规定，制度之间缺少贯穿其中的主线，内在联系不清晰。财务与业务都只关注制度中涉及自己部门的内容，部门之间缺乏衔接与协调一致。制度之间的关联性不高，导致执行过程中存在死角和盲区。

3.不相容岗位难以分开

一些事业单位人员编制紧张，事务多，人手少，通常存在一人多岗、一人经办一项业务全过程的现象，不相容岗位没有充分分离。而内部控制要求经济业务事项的决策审批与执行分离，执行、记录与监督分离，物资财产的保管、使用与记录分离，这势必要在原有基础上增设很多岗位，在人员编制不增加的情况下，人员配备与岗位需求的矛盾凸显，给工作推进带来阻力和困难。

4.监督机制尚待完善

一些单位对审计监督缺乏重视，将审计合并在财务部门兼职进行，甚至没有设立相应的部门或岗位，导致监督机制不健全甚至缺位。内控机制的建立与执行情况、风险的防范和管控情况缺乏必要的监督检查，使存在的问题和风险不能被及时发现和解决，内控制度难以切实发挥作用。

5.信息化程度不高endprint

清晰的流程管理和适度的资金投入是信息化建设的前提。很多单位的流程管理还需进一步完善，资金投入尚不到位，因此内部控制的信息化程度不高。制度执行的很多环节还处在人为控制阶段，没有利用信息化手段，强化流程运行，控制效果有待提升。

三、推进事业单位内部控制建设的措施

1.转变观念，加强沟通，提高认识和重视程度

（1）财务人员需要首先转变观念

财务人员应充分认识到，内部控制建设是一项管理课题，它给财务人员提出了巨大挑战，但同时它也是财务从核算走向管理的重要契机。财务人员要想在未来的发展中不被淘汰，应利用这一契机，主动由核算会计向管理会计转型，提高自身能力和素质。

财务人员应加强沟通能力，尤其是与一把手和业务部门对话的能力，要努力具备和运用管理者的思维，引领和促进业务工作的提升。

财务需增强向业务工作延伸的能力，很多事实证明，若财务控制严格，业务错弊的机会就小，财务越了解业务，就越能发挥其管理职能，有效防范舞弊和腐败，保护领导和各级工作人员。

（2）加强沟通，促进领导和业务部门提高认识

财务人员应在深入学习和研究的基础上，起到良好的沟通、协调和宣传的作用，让领导充分认识到，内部控制不是束缚手脚的羁绊，而是单位内部的免疫防御系统，是当前落实党风廉政建设主体责任、防控廉政风险的有效手段，是保护领导干部、提高管理水平的重要方式。

领导干部应充分认识到，业务层面的问题，其根源常常在单位层面。内部控制是单位管理的重要组成部分，是一种管理行为，通过流程的梳理、管理权限的划分、岗位职责的界定等等，理清单位内部治理结构，将所有工作环节暴露在阳光下，让营私舞弊无处藏身，是领导加强管控、防范风险的重要契机，因此需要一把手的全力推动和强有力的支撑。

通过沟通和宣传，让领导和业务部门认识到，好的内部控制制度，虽然流程多了，但是扯皮少了。很多时候，效率低下的真正原因不是流程的多少，而是部门之间、岗位之间分工不清，导致相互推诿扯皮，既影响效率，又败坏风气。若权责清晰，大家各司其职、各尽其责，会共同提升工作的效率效果。

2.运用内控手段，强化流程管理

（1）在流程梳理的基础上，将内部控制手段嵌入其中

流程管理是科学管理的重要手段。在内部控制建设中应充分运用流程管理的思路，对所有的规章制度进行再梳理、再提炼，对涉及的各种经济业务进行分类和归纳总结。对每类经济事项从开始到结束，都有哪些环节，需要哪些岗位，涉及哪些文档资料，梳理出一套完整的工作流程。在此基础上，进一步找出每个工作流程的风险点、关键环节、关键岗位。通过流程梳理，把过去笼统的制度进行细化和明确，同时将内部控制的各种方法嵌入到工作流程的关键环节和关键岗位中，实现对风险的控制。在实践中，努力将制度固化为流程，形成经济业务的全流程管理。

比如采购工作流程中包括采购需求申请、采购合同的签定、采购的实施、资产验收入库、经费报销等环节，在需求申请环节中使用预算控制；在合同签订环节采用归口管理；在采购实施和验收入库环节采用不相容岗位分离控制；在经费报销环节中采用会计控制；根据采购事项的金额大小或重要程度设立不同的审批权限，采用内部授权审批控制；在各个环节涉及到的申请与审批、审批与执行、执行与信息记录等环节都采用不相容岗位分离控制。在整个工作流程的各个关键点上采用不同的控制方法，同时对流程中涉及的岗位都分别履行什么职责应有明确的界定，让每个岗位都清楚需要自己做的节点，从而实现责任明确，路径清晰的流程管理。

（2）以预算为切入点，完善制度，实现对业务工作的控制

在流程梳理中，财务应注重与业务部门的衔接。财务应充分运用预算控制的手段，在预算申请、审批、执行、调整等流程中充分发挥预算的约束作用，将所有的经济业务纳入预算管理的范畴，将收支、采购、资金、资产、合同等管理均与预算挂钩，不得无预算或超预算支出。实现以预算为切入点，建立财务与业务的联系，业务要让财务知道业务要干什么、资金需求量是多少；财务根据业务的工作计划安排资金，用预算与之相匹配，从而打通与业务部门的接口，努力实现财务向业务的延伸，改变原来财务与业务信息不对接，各自为战、自说自话的状态，加强部门间协作，实现“以预算为主线，实现资金的全过程管理”，财务通过资金管理实现对业务工作的管控。

3.對岗位职责进行重新划分与调整

在人员编制不增加的情况下，让重新梳理的制度与流程落地实施，势必要对现有岗位职责进行重新划分和调整，这既需要一把手的强力推动，也需要人事部门的全力支持，更需要财务部门提出合理化建议。财务可根据业务流程与岗位需求，找出哪些岗位必须分开，哪些岗位可以合并，提出合理化建议供人事部门和单位领导参考。

单位可根据实际情况，在不断完善制度和流程的同时，充分利用一人多岗的方式，在某项业务的整个工作流程中，让其他岗位的人员适当介入，将不相容岗位断开，打破原来一人经办一项业务全过程的情况。

比如资产管理岗，原来由一人负责日常实物资产的采购、验收、登记、管理等工作，不符合不相容岗位分离的原则。现在可适度调整资产管理岗的岗位职责，将资产的验收环节拿出来，由业务部门或其他人员实施，另外三个环节不进行大的调整。与此同时，充分坚持“谁使用谁保管”的原则，在落实保管责任的基础上，加强资产的监督与核对。资产管理岗负责登记资产台账与资产的日常管理，应定期与使用保管人员进行实物资产的核对，与财务进行会计记录信息的核对；财务定期会同资产管理岗对资产进行清查盘点，履行监督检查。从而通过加强使用保管责任、资产台账的双向核对检查、实物的清查盘点，实现以最小的变动，达到不相容岗位的相互分离、相互监督的效果。另外，对采购环节应区别情况，将其分成一般项目采购、重大或特殊项目采购，对于重大或特殊项目的采购，采用特殊程序，由业务、法律、财务等相关人员成立采购小组，对采购的实行全过程管理，避免由一人负责采购而产生弊端。通过区别情况，进行合理分工与调整，减轻执行过程中的阻力。

对岗位的调整要注重整体工作量的平衡，当同一人员的工作任务增加较多的情况下，将其承担的其他任务适度调减，分配给其他人员，尽可能实现总体平衡，避免个别岗位负荷过重或过轻而产生矛盾和不满情绪，从而保障内控建设稳步推进。

4.加强对内部控制的监督

监督机制的建立是内部控制有效实施的重要保障。单位应设置独立的监督审计部门或岗位，定期或不定期对内部控制制度的建设与执行情况进行监督、评价和检查。有关部门和人员对发现的问题应查明情况，分析原因，及时整改，对监督检查中发现的重大责任问题应追究有关人员的责任。通过对内部控制的监督检查，达到“以评促建，以评促改，评建结合，重在建设”的作用，促使内部控制建设与实施的不断改进和完善，真正有效防范舞弊和预防腐败，实现对风险的防范和管控。

5.适时建立信息化系统，提升内部控制的效率效果

内控制度的实施需要经历一段时间的磨合与调整，待管理逐渐清晰规范后，可适度加大资金投入，建立信息化系统。将流程和关键节点固化在系统中，由系统自动控制，减轻人工控制的工作量，减少人为因素的干扰，使内部控制的规范性更强，提升内部控制的效率效果。

内部控制建设的序幕已经拉开，它的优化与完善还有很长的路要走，我们还需要在实践中不断总结经验，提升管理，为实现内部控制建设的目标而努力前行。

参考文献：

[1]张庆龙主编 《行政事业单位内部控制建设原理与操作实务》 电子工业出版社 2017年.

[2]龙洁 《厉行节约反对浪费的实施路径-基于政府治理的行政事业单位内部控制》 中国财政经济出版社 2014年.

[3]方周文 张庆龙 聂兴凯 《行政事业单位内部控制规范实施指南》立信会计出版社 2013年.

[4]王卫国 行政事业单位内部控制问题与建议 财政监督 2013.3期.endprint