由审计分歧谈高校“三公”经费

【摘 要】 关于加强高校“三公”经费的管理、控制和监管的文章比比皆是，然而，结合高校自身特点，对高校“三公”经费支出进行理性的分析和界定的文章却鲜有论述。结合工作实际，运用规范阐释的方法，从审计分歧的视角出发，对高校“三公”经费所涉及的内容进行了阐释和探讨，分析了高校“三公”经费方面存在的两个认识和理解误区，针对性地提出了正确界定高校“三公”经费，统一核算口径，科学合理编制预算，分门别类核算，实现精细化管理，强化“一支笔”审批责任等具体措施，以期能对高校“三公”经费有一个理性的认识，便于社会各界达成共识，进一步加强对高校“三公”经费的管理。

【关键词】 高校审计； 三公经费； 经费管理

【中图分类号】 G475 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2017）17-0125-03

近年来，“三公”经费成为社会关注的焦点和热点，高校“三公”经费自然也成为各级审计和财政监督检查的重点。然而，在审计过程中和审计后续的沟通和协调中，关于高校“三公”经费的认定和结论却在被审计单位会计人员和审计人员之间存在很大的分歧，其中最重要的问题就是对于“三公”经费的认定问题和会计的核算问题，即审计人员按照审计政府部门认定“三公”经费的依据和标准判定应属于“三公”经费的支出，应计入“三公”经费科目核算的，被审计单位会计人员却不认可，从而导致了审计进度放缓，审计结论的可接受性以及审计报告的信服力有待提高。

一、“三公”经费的概念和内涵

要对高校的“三公”经费进行分析和判断，首先要搞清楚什么是“三公”经费。由于目前国际上没有“三公”经费这一概念，因此无法参考国外文献。目前普遍认同的对“三公消费”的定义，即政府部门人员因公出国（境）经费、公务车购置及运行费、公务招待费产生的消费，是当前公共行政领域亟待解决的问题之一。关于“三公”经费的概念和界定，没有正式的文件制度规定和官方的解释，唯一能搜索到一些踪迹的是财政部2011年公布的中央2010年决算和2011年预算，其中提到了中央本级“用财政拨款开支的因公出国（境）经费、公务用车购置及运行费、公务接待费”，即“三公”经费。[1]

结合以上内容，联系实际工作，可以得到两点信息，一是“三公”经费的核算对象是政府部门以及参照公务员法管理的事业单位和其他单位；二是“三公”经费核算的经费来源是财政拨款。很显然，高等学校是事业单位，其大部分资金来源仍依靠财政拨款，因此也属于财政监管的重点。[2]但在具体的会计核算和管理方面，“三公”经费的管理制度主要是针对党政机关，针对高等学校量身定制的管理办法基本缺失，各高校只能在实践中依据实际情况参照党政机关的管理办法自行制定。因此，制定出的“三公”经费管理办法五花八门，千差万别，对于“三公”经费的范围界定也很模糊，没有一个统一的标准。在日常的业务处理中，主要依据《高等学校会计制度》对“三公”经费核算范围给出的说明进行会计核算。

二、高校“三公”经费方面存在的认识和理解误区

（一）认识误区：花的越少越好

提起“三公”经费，社会公众总觉得是花得越少越好，尤其对于高等院校，由于对高校的业务活动不清楚，好多人认为，高校是教书育人的殿堂，和社会党政机关和其他行政事业单位不同，“三公”经费花得越少越好，甚至不应该有“三公”经费方面的支出。高校的“三公”经费到底该不该花，花多少合适，衡量尺度是什么？毋容置疑，合理控制“三公”经费，对杜绝公款旅游及消费、公车私用、大吃大喝等不正之风有明显的抵制作用。但是，令人担忧的是，近年来“三公”经费在某种程度上有点被“污名化”，人们谈“三公”色变，忽视了“三公”经费的正面做用。

目前，我国高等教育正处于深化综合改革攻坚克难的深水区和由外延式发展向内涵式发展的战略转型期，需要学习和借鉴国内外先进的治学理念和管理思想，需要“引进来”大批的国内外高水平科技人才和研究团队，需要“走出去”交流学习，了解和探索世界学科前沿的发展和动态，在这个过程中，接待和餐费必不可少，公车运行费，以及出国（境）考察费也不可避免，由此产生必要的“三公”经费，是在所难免的。重要的是三公经费必须要花前有预算，花的有道理，支出有效益，决算要公开、透明、接受监督。财政部财政科学研究院研究员赵云旗说，三公经费减到什么程度，科学标准就是职能与人均费用相匹配，不是该花的钱不花，而是遵循节约原则，能少花就少花，不能省还是不省。[3]

（二）理解误区：凡是与招待、车辆、出国有关的费用，都是“三公”经费

高校不同于政府部门以及其他行政事业单位，高校除了行政管理的工作人员之外，还有教师和学生，在日常的业务活动中，除了按照相关规定正常发生的接待費支出，还有一些特殊情况，例如迎新、大学生就业、用人单位回访、大学生社会实践和志愿者等工作，不可避免地会发生一些接待、用餐等费用；另外，就车辆运行而言，高校会发生大量的与公务活动无关的费用，例如大学生实习和参加社会实践活动，教职工上下班的通勤车，科研项目调研和考察等；就出国（境）费用来说，大量的会议交流、培训访学，以及从国外大学聘请特聘教授及知名学者来校讲学或做报告所发生的费用等，这些费用，笔者认为，不应纳入“三公”经费核算。但通常情况是，上级审计机关在审计或检查时，不管三七二十一，不区分业务类别，也不接受被审计单位会计人员的解释，统统一揽子列入“三公”经费，并作为问题要求加以整改。

三、正确认识高校“三公”经费，加强高校“三公”经费管理

（一）正确界定高校“三公”经费，统一核算口径

高等学校由于其特殊的属性决定了其与政府机关和其他行政事业单位之间存在着明显的区别。因此对高校所发生的接待费、车辆运行及维护费、出国（境）费用，应该根据高校事业活动的性质和特点，出台相应规定，分类管理，区别对待，界定是否属于“三公”经费。endprint

對于公务接待费，应按照学校事业活动的类型区别鉴定公务活动及公务接待的界线，区分专项工作业务费和公务接待费[4]。对确实属于学校党群机构和行政管理部门接待因公来访或公务活动而产生的接待费、餐费等必要的支出，应计入“公务接待费”核算；对于在科研活动中因调研、考察、学习交流等产生的费用，应计入“科研事业支出”核算；对于教学以及与学生事物相关的活动，如迎新、就业、大学生参加各类竞赛、各种加班所发生的误餐费和用餐费，应按照一般的业务支出进行核算。

公务用车管理方面，对确实属于高校党政管理部门因公务活动而产生等费用，毫无疑问计入“公车运行及维护费”，但对于行政部门，尤其是偏重于业务的部门，应该区分用车部门和车辆所承担的业务性质分类核算，例如财务处到物价局、银行、税务等部门为了商讨工作事宜、协调业务等发生的用车费，应该计入“公车运行费”进行核算，但财务处日常到银行进行票据传递、资金结算等产生的车费，就不应纳入“公车运行费”，而应按照一般的教育事业支出处理。现在大部分高校都是多个校区，为了方便教职工上班和学生上课，以及教学实验实习等，学校通常都有通勤车。除此之外，还有环卫车、校园巡逻警车，甚至个别的校医院还有救护车，且运行维护费用相当客观。这些车辆所发生的费用，应该计入“教育事业支出”或“后勤保障支出”核算。另外，随着收入水平的提高，私家车越来越多。大部分教师外出进行科研调查、项目洽谈、参加会议等业务活动时，租车或者其他形式的用车不方便不说，且费用高昂，因此，会选择开私家车出行，在科研项目中报销油费或过桥过路费等。此部分费用，笔者认为，应该计入“科研事业支出”。凡此种种情况，是否允许私车公用及私车公用产生的费用如何报销，也需要从现有政策方面予以明确。但笔者以为，不应纳入公务用车的范畴。

出国（境）费用管理方面，高校承载着为国家和社会培养优秀人才，进行科学研究推动人类文明和进步，服务社会促进社会经济发展，弘扬社会主旋律等重要的社会使命，必须跨出国门，弘扬和传播先进的传统文化和思想，吸收和借鉴世界大学先进的治学理念，了解和探索科学领域的前沿和动态，方能扩大影响，提升核心竞争力。笔者认为，高校党政机关领导和管理人员因相关业务联系、调研、考察而发生的必要的出国（境）费用，应该计入出国（境）费用核算，而高校因教学科研工作需要发生的必要的学习培训、访学交流以及从国外大学聘请特聘教授及知名学者来校讲学或做报告所发生的机票费、住宿费等费用，可作为教学和科研工作业务费处理，不应当纳入因公出国（境）费用管理。

另外，随着经济新常态，高校“双一流”建设等外部环境的影响，各个高校也在主动出击，积极拓展资金来源渠道，形成多元化的收入结构，除财政拨款外，以学费收入为代表的事业收入，通过联合办学、出租新老校区门面房等获得一些其他收入。但中央部门公布的“三公”经费仅指财政拨款发生的支出，如果按照这个口径来统计，势必造成统计口径过小，涵盖范围面窄，不能真实地反映高校“三公”经费，造成高校信息失真。因此，应该在全面摸底和综合分析高校教育事业性质的基础上，厘清高校与党政机关和其他行政事业单位在业务活动上的区别，结合当前和当地的消费水平和物价水平，本着既不搞特殊，合理合规，又促进高校教育事业健康发展的原则，科学、合理地界定高校“三公”经费的内容和范围，是当前高校“三公”经费管理中亟待解决的问题。

（二）综合分析业务特点，科学合理编制预算

尽管“三公”经费在高校是不可避免的支出，但高校内部各个部门之间，由于部门性质和业务特点的不同，“三公”经费的支出也是不均衡的，各高校在编制年度预算时，应该结合学校教育事业发展规划和年度工作计划，综合分析各个职能部门的工作性质和业务特点，合理安排“三公”经费的支出结构。如党（校）办、科技处、人事处（人才引进）等对外协调业务较多的部门，在公务接待、公务用车方面费用支出相对较大，在公务用车、公务接待费方面予以倾斜；二级学院、研究生院、国际交流处则出国（境）支出相对较多，在因公出国经费方面予以支持；因此在编制预算时，要针对经费的来源与性质、部门的特点和性质，安排不同比例的“三公”经费比例及总量。总之，本着既要节约，不搞铺张浪费，又要讲求经费效率的原则，合理使用“三公”经费。

（三）分门别类核算，实现精细化管理

近年来，随着“三公”经费成为社会关注的焦点，各级教育管理部门和财政部门也加强了对“三公”经费的监管，无论是在申报预算还是在上报决算时，都要求“三公”经费单独填报，单独反映，并要求分析增减变化的原因。这些措施的提出，对高校财务预算和会计核算提出了更高的要求。财务预算实现精细化管理，“三公”经费按照明细项目进行预算；会计核算方面，细化会计科目，分项目和部门进行核算。具体核算时，综合分析部门和业务性质，如前所述，将与教学、科研、学生活动和事务等有关的餐费，在“其他商品和服务支出”科目进行核算；车辆运行费用及交通费在“其他交通费”或“差旅费”科目进行核算。对出国（境）发生的学术研讨、学习培训、访学交流，以及从国外大学聘请特聘教授及知名学者来校发生的费用在“培训费”、“差旅费”或“其他商品和服务支出”科目进行核算。这样，将使得高校“三公”经费核算更加清晰、更加准确，数据统计效率提高，也避免了审计分歧。

（四）强化“一支笔”审批责任，落实问责制度

一般而言，高校都实行部门或项目负责人“一支笔”审批制度，部门和项目负责人对因“公”消费事项和活动的真实性、价值的符合性负责。因此，高校应完善“三公”经费管理制度，强化“一支笔”审批责任，加强内部审计与监控，落实绩效问责制度，一是建立问责结果在部门预算安排及预算执行中的应用制度，并建立相应的激励与约束机制；二是建立问责结果反馈整改与奖惩机制；三是建立问责信息共享机制，将问责结果与年度考核挂钩，作为学校组织部门任用干部的一个参考和对单位进行绩效作风与廉政建设考评的内容之一。[5]

结 论

正是由于高校自身的特殊性，高校“三公”经费也成为当前社会关注和研究的热点和焦点，相信随着制度的逐步完善，关于高校“三公”经费的管理制度和政策也会相应出台并落实，同时随着社会各界对高校业务活动的了解和认识，对于高校“三公”经费必将达成共识，各种分歧也将消失，高校“三公”经费管理的也将越来越规范。

【参考文献】

[1] 周芬棉.专家认为公开“三公”经费首先得从界定概念开始[EB/OL].http：//www.legaldaily.com.cn/index_article/content/2011-07/11/content_2789937.htm？node=

59552011-07-11.

[2] 彭玉红.审计视角下的高校“三公”经费问题和治理对策分析[J].中国乡镇企业会计，2015（7）：209-210.

[3] 华当教育网. 2016年中央三公经费管理办法，中央三公经费新规定[EB/OL].http：//www.3gus.com/Gong

ZiGaiGeFangAn/379410.html，2015-07-01.

[4] 梁勇，干胜道.关于高校“三公”经费问题的思考[J]. 会计之友，2014（17）：116-117.

[5] 张学平. 我国高等学校绩效审计研究[D].陕西科技大学硕士学位论文，2011.endprint