PPP 模式应用于我国养老机构的战略分析——基于SWOT 模型视角

（青岛理工大学 山东青岛266520）

自改革开放以来，我国政治安定，经济高速发展，人民生活水平稳定提高，医疗卫生条件不断改善，人口平均预期寿命延长，导致老年人口的高速增长，并且这种趋势将一直延续下去，预测到2030年，将进入人口老龄化的高峰期，随之而来的养老机构将会供不应求，给政府也造成了很大的压力。PPP模式的推广为这个问题的解决找到了突破口，可以缓解政府的资金压力。但是由于PPP模式信息不对称，造成社会参与度不高。通过SWOT分析PPP模式运用于养老机构的优势、劣势、机会和威胁，并提出对策和建议，解决信息不对称问题，并提升项目管理水平，进而提高项目盈利水平，从而保证社会资本利益，促进社会资本参与PPP。

一、PPP的内涵以及运作模式

PPP模式（Public-Private-Partnerships，简称 PPP）是指公共部门（包括政府）和私营部门为提供公共服务而建立起来的长期合作伙伴关系。PPP既能弥补公共资金的不足，又能充分发挥私营部门高效率、低成本的优势。PPP模式分为广义和狭义，广义的PPP模式泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，而狭义的PPP模式是指一些项目投融资模式的总称，包含BOT、TOT、DBFO等多种模式，我国目前PPP模式分为新建设模式、已建设模式、改建设模式。

PPP模式考虑如何平衡公共部门和私营部门两者的利益。从政府部门来看，一般会要求私人部门建设的项目要达到规定的质量要求，同时要保证相关的公共利益；而就私人角度出发，希望在政府支持和协助的基础上，确保获得稳定适当的收益。在PPP模式中，政府部门始终在项目中占据重要的地位，不仅是投资者，还是项目建成后运作的监督者。PPP运作模式如下图所示。

二、PPP应用于养老机构的SWOT分析

（一）战略优势 S（Strengths）

目前我国养老机构服务市场并不成熟，供需失衡、资金不足、管理不善、从业人员素质较低等都成为了养老机构项目的常见问题，要解决这些问题可尝试引入PPP模式。

在融资方面，像养老机构这样的民生项目，建设周期长、规模大，仅靠政府的财政投入，很难保证短时间内高效高质地完成。而PPP模式最重要的功能之一就是融资，有了社会资本的加入不仅有效缓解政府的财政压力，同时可以拓宽融资渠道。另一方面，社会资本方只有在项目达到建设标准，并得到公共部门认可后，才能进行运营，这就激励私营企业在规定工期内，合理有效利用资金，减少资金浪费和成本支出。

在运营方面，PPP模式下社会资本带来先进的经营理念、技术经验以及管理模式，将会给养老机构项目的运作与管理带来生机。社会资本参与到项目的建设、运营及管理全过程，专业化管理、责权利明确，比传统模式更有效率。同时，PPP模式下社会资本为了获得政府的支持，实现利润目标，企业会引进先进技术采取有效措施，集中力量提高管理服务水平，在广泛的竞争压力和社会舆论下，努力提升企业形象和影响力；而且可以根据老年人的需求，提供多层次多方面的机构养老服务，促进养老服务供给模式的逐渐优化，有效满足老年人对养老机构服务的需求。

基于现有的制度与机制养老机构很难有长足发展，PPP模式的引入可作为突破口，开拓非政府渠道，并以此为契机，重新审视各参与方所扮演的角色，进一步完善相关法律法规，成立独立的监管机构，消除公私合作的潜在矛盾，优化风险的分担结构，给政府更大的弹性空间，从而推动养老机构乃至养老产业的发展。

（二）战略劣势 W（Weaknesses）

PPP模式在我国刚刚起步。项目运营时间尚短，管理经验不足，许多风险难以预见。目前PPP模式局限于BOT和BT两种模式，其特点可以概括为：（1）速度快。（2）规模大。我国老年人口相当于日本的总人口数，达到1.3亿人之众，是世界上唯一一个老年人口超过1亿人的国家。（3）未富先老。面对这种异常的人口老龄化，我国的老龄事业、老年产业、老年服务出现了极大的不适应性。解决人口老龄化带来的种种问题，是整个社会治理体系的一个重要组成部分。将尚不是很成熟的方式运用在如此严峻的问题上，难免缺乏自信，容易出现质量和经营上的风险。PPP项目涉及政府公共部门、社会资本参与方、贷款方、最终用户等众多利益相关者，各方合同关系复杂，因此，项目实施过程中风险较一般项目要大，项目进入运营期后所获取收益的分配问题也应充分考虑到公私双方对项目风险的分担情况。采用PPP模式建设养老机构所面临的风险繁多且错综复杂也是其战略威胁。

（三）战略机会O（Opportunities）

为了优化养老机构的发展，国家政策积极鼓励社会资本参与养老机构的建设管理。《中国老龄事业发展“十二五”规划》指出，按照统筹规划、合理布局的原则，加大财政投入和社会筹资力度，推进养老机构建设；积极推进养老机构运营机制改革与完善，探索多元化、社会化的投资建设及管理模式；进一步完善和落实相关优惠政策，鼓励社会力量参与养老机构建设和运行管理。《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发 [2013]35号）指出，支持社会力量兴办养老机构，各地需根据城乡规划布局要求，统筹考虑建设各种类型养老机构；进一步降低社会力量兴办养老机构的门槛，并为此提供便捷服务；鼓励民间资本对可利用的社会资源进行整合和改造，用于养老服务的发展。

PPP问题自2014年政府工作报告提出后，一直都是政策制定关注的重点。2014年11月26日，国务院发布了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》；2014年12月4日，财政部发布了《政府和社会资本合作模式操作指南》；发改委在同日发布的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》中提出要完善投资回报机制、加强政府投资引导、加快项目前期工作、做好综合金融服务等多项政府服务改善机制，实质性推进PPP合作模式的实施。同时强调搭建PPP信息平台，通过网络平台，公开PPP项目相关信息，保证公正透明，提升全过程监管。

可见，养老机构和PPP是政府支持的重点领域，政府相关政策的出台是将PPP模式运用于养老机构的机会。

（四）战略威胁 T（Threats）

PPP项目运作的相关法律、法规尚不健全，法律和规章制度的不健全会增加PPP项目风险。由于法律和规章制度的缺陷，PPP项目合同的约定往往比较笼统、简单，责权和风险划分不清，容易造成私营企业的经济利益损失。由于PPP的具体运作在我国还处于摸索阶段，随着法律、法规和相关制度的调整完善，原有合同的合法性和有效性有可能发生变化，给PPP项目运营带来不利影响。因此，相关法律、法规尚不健全是将PPP模式运用于养老机构的一个主要战略威胁。其次，传统的养老观念也会增加PPP项目的实施难度。时至今日，我国仍有众多老年人不认同机构养老模式，甚至有抵触情绪。千百年来的传统观念使老年群体更加认同“养儿防老”的传统养老模式，对养老服务消费的接受能力差。再加上人们的传统观念对 “国营”比较青睐，而对“私营”的公共服务缺少信赖。

三、促进养老机构应用PPP模式的对策建议

（一）完善PPP的相关法律法规

养老机构作为重要的社会基础设施项目，投入大、期限长、风险高是其基本特征，如果没有完善的法律法规作为保障，私营部门和社会组织就会因法律风险的存在而对养老机构的PPP项目望而却步。在我国现阶段，还没有针对PPP模式的完善的法律体系，政策依据主要是国务院以及各部门依据国务院制定的管理办法。但是，这些管理办法和意见法律效力较低，而且缺乏全局性和系统性，难以指导PPP项目在全国范围和各行业的实施运用。因此，要加快PPP模式参与公共产品和公共服务领域的立法进程，为PPP项目在养老机构领域的顺利展开提供法律依据。

（二）完善政策扶持体系

促进养老机构建设成功运用PPP模式，关键在于在保证养老机构福利性的同时，还要使私营部门获得一定的投资回报。为了增强PPP养老项目的吸引力，国家需要出台一揽子优惠政策，从财政、税收、金融、土地等多方面为私营部门参与PPP项目给予政策扶持，以此调动私营部门参与养老机构建设运营的积极性。

建立PPP专项补贴，将补贴资金纳入财政预算。补贴可以直接补给企业，也可以补给入住养老机构的老人。在税收优惠方面，要适当放宽税收优惠的范围，从增值税、消费税、房产税、营业税等各方面对私营部门参与PPP养老机构项目实行减征或免征。在金融政策方面，要制定促进多元化融资的优惠政策。发挥政策性金融和商业性金融的“双轮”驱动作用。在政策性金融方面，国家政策性银行要发挥主导作用，增加养老机构PPP项目的贷款，并实行优惠贷款利率；在商业性金融方面，要引导商业银行、保险公司、基金等积极参与PPP养老项目。在土地政策方面，政府要加强对养老机构建设用地的合理规划，采取行政划拨土地或是低价出售土地使用权，以降低私营部门的用地成本。

（三）加强全面综合管理

养老机构的PPP项目尤其是特许经营类项目，涉及的利益实体较多、时间跨度较大，没有严格的管理贯穿始终是难以奏效的。从国外经验看，英国、美国等PPP推行比较成功的国家都建立了专门的PPP管理制度。一般来讲，养老机构的PPP项目管理可以从横向和纵向两个方面来阐述。

横向上看，PPP项目的管理主要包括合同管理、绩效监控和关系管理等三个方面。首先，合同管理是PPP管理的核心，其重点是以全面、详细、规范的条款明确PPP参与各方的权责，具体包括项目成果标准、风险分担安排、公共服务范围变更程序、公共利益保护条款、纠纷处理条款等。其次，绩效监控是确保PPP项目成功的保障，其主要实施机制是私营部门按照公共部门的要求设立专门的绩效监控系统，公共部门定期或不定期进行监督检查，及时发现项目实施中违反合同有关项目标准的问题，督促私营部门采取纠正措施以确保基础设施和公共服务的质量。最后，关系管理是维护公私合作伙伴关系的重要措施。PPP的本质在于合作，维持良好的公私伙伴关系是PPP项目有效运行不可或缺的条件。PPP的关系管理主要包括正式的报告管理和非正式的沟通机制。关系管理的关系因素主要包括以下三个方面：相互尊重和理解、公畅通的沟通和共同目标的维护。

纵向上看，PPP管理贯穿于项目的整个过程，包括招标筹备期、工程建设期、项目运营期和项目交割期。在每个时期，PPP管理的内容和侧重点是不同的，因此，要针对项目进行的不同时期采取针对性的管理政策和措施。

四、结论

PPP模式缓解了养老机构的建设需要大量的投资，给政府带来的巨大压力的问题。本文在SWOT分析的基础上，通过利用PPP项目的优势，弥补劣势，抓住目前所面临的机会，尽量规避威胁的战略规划，构建将PPP模式应用于养老机构的平台，对我国解决养老问题具有重要意义。