政府审计与国企治理研究

王露

摘要：政府审计是实现公众与政府之间透明、公平、公正的民主和法治工具，是对政府、国有企业、事业单位等监督和制约的重要手段，是国家治理的重要组成部分。探讨了政府审计对国企治理效率提高的促进作用，并引入审计公告制度，阐述审计公告对政府审计提高国企治理绩效的正向作用，并指出在我国行政型审计模式下，审计公告的及时性是政府审计提高国企治理绩效的关键，提高审计公告的及时性，完善审计公告制度，将对国企加快改革步伐提供制度支撑。

关键词：政府审计；国企治理；审计公告；行政型审计；强化

中图分类号：D9文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.24.058

1引言

刘家义审计长提出“审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的‘免疫系统，是国家治理的重要组成部分”。政府审计是实现公众与政府之间透明、公平、公正的民主和法治工具，是对政府、国有企业、事业单位等监督和制约的重要手段。政府审计起源于公共受托经济责任关系，是一项有效的制度安排，被刘家义审计长定义为国家治理的重要组成部分，因此理应对国有企业治理效率的提升发挥重要的作用。审计公告是审计机关采用适当的方式向社会公众公开其审计范围内重要的审计事项，接受公众的监督。我国的审计公告制度从1994年8月八届全国人大常务委员会通过的《审计法》提出，逐步走上法制化、制度化和规范化。审计公告制度目前还在进一步完善当中，审计公告是政府审计进行信息披露的基本路径，其及时性势必会影响政府审计对国有企业的监督作用。本文试讨论审计公告对于政府审计对国企治理绩效提高中的作用，以及审计公告的及时性对于政府审计发挥作用的影响，以期对国企治理效率进一步提高提供借鉴。

2审计公告的理论基础——受托责任观

我国国家性质是一切财产、权力属于人民，政府接受人民的委托，代表全体人民管理公共财产和行使公共权力，人民有权利了解公共财产的管理情况和公共权力的履行情况，政府有义务把相关情况通过公开透明的方式告知人民。政府审计可以满足人民的知情权，通过公开审计公告的形式。国家审计公告通过适当的方式对被审计单位的基本情况、审计过程、审计结果以及审计过程中发现的问题及整改情况等相关信息传递给社会公众。与此同时向人民报告国家审计工作的基本情况，是否正确履行人民赋予政府的权力，审计公告的公开增加了国家审计风险，但同时对国家审计起到了一定的约束力，缩小了信息的不均衡性。在我国，国家审计具有强制性，其审计对象非常广泛，作为审计对象的被审计单位往往希望给公众呈现出自己可以较好的利用和分配公共资源，满足公众的需求，审计公告的公开提供了信息沟通的桥梁，增强了人民和利益相关者对相关信息的获知能力。由此可见受托责任观是国家审计公告的理论基础和实践基础。

3政府审计的研究现状

政府审计基于公共受托经济责任的确立而产生，学术界关于政府审计职能的研究主要有两种观点：单一职能论和多职能论。单一职能论中，学者从不同的角度出发，结论也不尽相同，主要有经济监督论（阎金锷，1986；孙绍良，1987；裴育等，2009）、经济鉴证论（水志仁，1988）等。多职能论认为政府审计的作用是多职能化的，本文同意政府审计的多职能论，接下来对多职能论学者的观点进行总结。沐云等（1999）认为政府审计的职能由原来的代表经济资源所有者监督职能向社会管理者和所有者的双重监督职能方向转化。随着经济的发展，政府审计发展到现在更侧重于帮助政府履行社会管理职能。朱庆国（1997）提出，政府审计可以加强权力监督制约，其主要形式有加强对财政和重点部门的审计、加强对重点项目和专项资金的审计、加强对金融机构和重点国有企业的审计、强化经济责任审计等。郑石桥（2015）通过实证分析得出，随着经济责任审计工作力度的加大，官员寻租的利润空间会不断缩小，最终变成无利可图，那么此时理性的官员便会放弃权力寻租。因此，强化政府审计监督、提升领导干部经济责任审计，可以对权力监督起到很好的作用。由此可知，政府审计的有效实施直接影响了政府部门和政府人员的行为，也就是说政府审计对政治关联有一定的影响，进而影响企业的经营绩效。郑石桥（2013）认为，提高政府审计质量对解除审计机关受托经济责任、发挥审计监督职能、提升国家治理水平具有重要作用。蔡春、李江涛、刘更新（2009）从历史层面、理论层面、法律层面和现实层面论述了政府审计对维护国家经济安全方面的作用。刘家义（2011）审计长在中国审计学会上发表讲话，第一次提出“国家审计是国家治理的重要组成部分”的论断。

4政府审计、审计公告与国企治理

4.1政府审计对国企治理的正向作用

国务院规定，审计署的主要职责包括，审计署可以对中国人民银行、国家外汇管理局、中央国有企业、金融机构以及国务院规定的中央国有资本占控股或主导地位的企业进行审计，出具审计报告，在法定职权范围内做出审计决定或向有关主管机关提出处罚的建议。政府审计最初仅对政府及相关部门的财务以及财务收支进行审计，随着社会经济的发展政府审计职能拓展到落实宏观经济政策、进行内部管理、维护信息系统等问题，结合我国国有企业全面进行混改的趋势，政府审计还履行了对国有企业经营绩效、国有资产增值保值的监督作用。审计内容的进一步拓展体现了政府审计对国有企业的审计已进入“以经济责任审计为重点的全面发展阶段”（李金华，2008）。政府审计的重要职责是对国有企业发挥监督作用。（秦荣生，2004；刘力云，2005）。经实证分析，政府审计在宏观层面上能够维护财政金融安全（黄溶冰等，2010； 刘雷等，2014）、帮助腐败治理等（李江涛等，2011），政府审计也可通过降低政治关联来提高公司绩效（张立民等，2015），同时政府审计能够帮助微观主体上市公司提高其会计稳健性并抑制其盈余管理动机（陈宋生等，2014）。经过上述分析，本文认为政府审计的职能在不断延伸，將从多个方面对国企治理产生正向影响。endprint

4.2审计公告的强化作用

审计公告是审计机关将审计结果通过大众媒体向社会公开，利用社会舆论监督，促使审计查出的问题得以及时纠正。政府审计通过审计公告进行信息披露，审计机关通过审计公告披露审计过程和结果，可以规范审计工作的程序，向公众公布其审计结果，同时也提高了国家审计机关工作的透明度。而且，有利于提高审计质量，向社会公布其审计结果，把审计公告结果真相告知公众的同时，也将审计机关自身工作质量情况摆在公众的面前，接受公众监督。反过来社会公众和被审计单位也对相关国家审计机关起到一定的制约作用，进而对审计工作本身形成无形监督，使审计机关必须重视审计质量的管理，进而达到降低和防范审计风险的效果。对于被审计单位（本文指国有企业）而言，审计公告有利于国企在进一步混改中取得实质性的进展，国有企业改革中国有资产流失、财务信息失真、企业行为失控等问题严重，因此加强国有企业的审计监督十分必要。将审计公告结果公布于众，一旦国有企业存在任何违规违法的行为，就会失去公众的信任，国家的财政支持，其进一步的发展壮大将会举步维艰，公众的舆论和国家的强制会迫使国有企业接受审计意见和建议，从而规范其经营行为。

在我国，审计公告是政府审计完善国有企业治理的基本路径。我国处于跨越中等收入陷阱的紧要关头，应进一步加强法律法规建设，鼓励公民参与国家治理，为我国经济的发展贡献力量。国有企业的责任十分重大，在改革中规范其经营行为，主动承担更多的社会责任，为我国顺利跨越中等收入陷阱提供经济支持。国有企业应主动接受公众的监督，在信息不对称的条件下，政府审计通过将审计公告结果告知社会公众，使其对国有企业的监督变得显示可行。因此，审计公告强化了政府审计对国企治理的正向作用。现阶段我国的审计公告制度仍然存在很多问题，比如法律体系不完善、不能有效跟踪整改情况、公告的内容、形式随意性较强等。2016年12月23日，审计署发布的2016年审计结果公告第30号《关于2015年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况》，表明我国对审计公告制度进行完善和整改已作出切实行动。我国是行政型审计模式，由于存在较为复杂的审计程序和审计机关的效率较低，对于企业的审计公告往往不能及时发出，从时间上看滞后现象严重。审计公告的滞后行势必会影响其公告的效果，影响社会公众的关注度，进而弱化了政府审计对国有企业的正向作用。所以现阶段我国审计公告制度的完善十分重要，对于加强政府审计对国企治理的正向作用有一定的影响作用。

5结论

本文结合受托责任观、新公共管理理论阐述了审计公告制度的理论基础，总结了对于政府审计功能研究的现状，政府审计对国有企业的监督作用是其重要职责，政府审计可以在宏观层面维护财政金融安全、帮助腐败治理，通過降低政治关联来提高公司绩效，同时政府审计可以提高微观主体上市公司的会计稳健性、抑制盈余管理动机等，证明政府审计对国企治理绩效的提高作用，本文引入审计公告制度，阐述审计公告对政府审计提高国企治理绩效的正向作用，并指出在我国行政型审计模式下，应提高审计公告的及时性，完善审计公告制度，强化政府审计对国企治理的正向作用。参考文献

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