江苏农民宅基地权利法律保护的问题与对策

陈明

摘要：党的十八届三中全会提出要保障农民宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，宅基地是农民重要的财产，必须切实保护农民土地财产权利，促进人的城镇化。文章根据对正余镇的问卷调查，发现宅基地领域存在的法律法规不完善、运行机制不健全和征收补偿不到位问题，原因是宅基地立法缺失、农民权利意识不强和农村土地规划不科学，因此，完善宅基地法律制度、提高法律实效和加强维权意识是现实选择。

关键词：农村宅基地；农民权利保护；制度缺失；法律完善；扩权富民

城镇化的前提是土地城镇化，在此进程中农村土地征收不可避免，“国家征用权的一个适当的经济学理由是，它是防止垄断所必须的。”宅基地作为农村土地的重要组成部分，在农民的日常生产生活中有着重要作用，对保障农民的生产、生活实现安居乐业有着重要意义。只有解决好农村宅基地问题，才能进一步加快社会主义新农村建设和加速农村城镇化的进程，从而进一步实现人的城镇化。党的十八届三中全会提出要保障农民宅基地的用益物权，改革完善农村宅基地制度，赋予农民对土地承包、占有、使用、收益、流转的权利。本文根据对苏中正余镇的问卷调查，查找农民宅基地法律保护中存在的问题，剖析形成的原因，探讨解决的思路与对策。

一、 样本选择与数据分析

（一）调查样本概况

正余镇位于海门市北部偏东，总面积62.72平方公里，耕地面积3592公顷，下辖17个行政村2个社区，2014年全镇总人口6.14万人。该镇传统农业根基扎实；新兴农业以大棚蔬菜、设施农业为主，未来作为上海农产品生产基地，发展态势稳健；休闲农业依托王灶河休闲农庄、余河生态农庄，桦神生态农庄等休闲农庄的落成运营，发展前景广阔。2002年，正余镇进行了土地利用总体规划的调整完善，对当地土地利用发挥了积极作用，促进了经济与社会的协调发展。但是，其中也存在一些问题与不足，带来了一些不利的影响，有待研究解决。

本次调查的对象为正余镇的农村村民，包括村干部、村民代表和普通村民，采用问卷调查法，通过随机抽样开展调查。问卷主要包括对宅基地及其权利的认知、处置和维权等内容。此次我们共发放了100份问卷，收回有效问卷100份，问卷回收率100%，数据采用Excel与Spss软件进行统计处理，获得相关信息。

（二）调查数据描述

调查发现，大部分村民都对宅基地相关事项有一定的了解，围绕宅基地的权属情况、处置状况和纠纷解决等问题给出了相应的解答。

1. 农民对宅基地认知情况

宅基地的审批程序村民们都有所了解，一般情况下，农民建造住宅首先要向政府有关部门申请，政府有关部门审核通过之后划分宅基地，获得宅基地使用权证书，住宅落实之后，经有关部门确权登记之后发放房屋产权证书。关于村民是否有宅基地使用权证书与房屋产权证书，72%的村民选择有，有13%的村民选择没有，还有15%的农民表示正在办理（见图1所示）。随后从访谈中了解到，近三成宅基地没有权属证书的原因，一方面是因为近几年才建造的房屋，没有向政府部门打申请，或是自己根本没有意识到要去办理相关证书；另一方面是政府效率太低，申请迟迟得不到回应，最后只好不了了之。同时，在涉及每家是否只有一处宅基地这一问题时，66%的人选择只有一处宅基地，29%选择不是，另有5%的农民不清楚自家到底有几处宅基地（见图2所示）。这表明，村民虽然知道宅基地这个概念，但是涉及到宅基地的一些具体问题就比较模糊了，认识还处于较低层次。

2. 农民对宅基地处置情况

随着农村经济社会的发展，宅基地被征收并不少见，该镇宅基地被征收的情况还是比较常见的，超过1/3的农户经历过宅基地被征收的情况（见表1所示）。

征收宅基地的原因包括修路占比41%、市政建设占比20%、房地产开发占比9%，建工厂占比21%等，结合村民访谈了解到，其中有9%的宅基地被征收之后并没有应用到发展中，也就意味着这些被征收的宅基地可能闲置或者荒废（见图3所示）。这与改革开放以来，特别是20世纪90年代以来，我国加大基础设施投入、促进城乡统筹发展的政策取向是基本一致的。

3. 农民对宅基地维权情况

受长期传统农业社会生产方式的影响，农民都非常重视土地，农地纠纷也较为普遍。维权方面绕不开宅基地征收，这是纠纷多发的领域，如图5所示，征收农民宅基地的补偿形式主要有三种，最主要的形式是重新划分宅基地占比59%，资金补偿的占比28%，统一安排到住宅楼居住的占比13%。对于村民来说，重新划分宅基地是最容易接受的方式。随着经济的发展与知识水平的提高，农民在处理宅基地纠纷时逐渐学会了理性思考据理力争，而不是一味地吵骂和哄闹。农民解决纠纷、维护自己权利的途径有很多，协商解决占比24%，村委会解决38%，土地管理部门解决33%，上访3%，诉讼解决2%（见图4所示）。可见，村委会在农民心中居于重要位置，农民信任村委会，出现纠纷时大多数人会通过村委会解决。土地管理部门也成为宅基地纠纷解决的主要救济对象，说明党和政府是有权威的，得到了农民的信任。但是，通过法律手段解决纠纷非常罕见，表明农民运用法律手段解决矛盾是相当谨慎和小心，常常敬而远之。

二、农民宅基地权利保护中存在的主要问题

在我国建设社会主义法治国家的进程中，党和政府日益重视农民宅基地权益保护问题。《土地管理法》第8条規定，“宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”《物权法》第13章专章规定了宅基地使用权，“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”这些努力，初步构建了保护宅基地权利的法律框架。不过，其中也还存在一些不容回避的问题。endprint

（一）法律法规不完善

《土地管理法》规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。此规定与现行有效的原国家土地管理局颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第49条规定“如果两处宅基地面积总和没有超出当地省级政府规定面积的，应当承认第二处宅基地”有冲突。而且，对“一户”的解释也比较模糊，与本次调查中有不少村民不止一处宅基地这一社会事实不符，“一户多宅”现象普遍存在。加之，《物权法》与《土地管理法》的规定过于原则，宅基地的管理大多依靠地方政府出台的规范性文件和政策调整，效力较低又不统一，至今我国还没有一部系统完善的《房地产法》。随着城镇化进程的不断加快，农村建设日益受到关注，面对宅基地被征收以及农用土地改造这些问题时，还存在大量的法律空白。如果不加以系统的法律规定，土地纠纷解决将面临“于法无据”的局面，影响社会主义新农村的建设。

（二）运行机制不健全

《土地管理法》规定，农村村民建住宅，应当符合乡镇土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地，对宅基地的申请、审查和批准做出了明确的规定。但在实际操作中，大部分权力都掌握在村干部手中，村委会和村干部的责任缺乏明确规定，土地管理部门对宅基地缺乏有效的管理，对有些村干部以权谋私的行为监管不力，导致村干部不经村民意见、滥用职权的现象时有发生，造成农村土地资源的浪费和干群关系紧张。调查发现，大部分村民的住宅都是符合乡镇总体规划的，但是由于当地政府监管不力，睁一只眼闭一只眼，出现了村民乱占地、强占地的现象，导致村民之间发生矛盾。当前我国农村实行的是“房地分离”的模式，即房屋是农民的私有财产，农民享有所有权，而宅基地是集体所有，农民只享有使用权。人口流动性的加大，有的村民把自家房屋租售给外地人，这就增大了宅基地确权的难度，也在一定程度上影响了农民对土地使用的权利。

（三）征收补偿不到位

由于缺少有关宅基地征收方面的立法，在征收过程中都是由地方性政策规定调整安排的。宅基地作为农民的一项重要财产，根据一般法理，征收权的设定应当属于法律至少是行政法规绝对保留的项目，补偿方面理应由市场机制决定其价值。但在实际操作过程中，极少考虑市场因素，往往没有明确的补偿标准。就目前的情况来看，政府征收宅基地大多是由于商业用地的需求，随着城市规模的不断扩大，农村土地也拥有了相应的升值空间，对被征收的宅基地理应按照市场价格进行补偿。然而事实却并非如此，由于宅基地征收补偿标准并没有严格的法律界定，地方政府为了追求经济效益和迎合投资者的需求，通常不补偿宅基地退出相关费用，仅仅补偿住房腾退搬迁费用且标准之低令人咋舌。宅基地征收相关法律规范还存在一定的空白，执行部门没有具体的法律条款作为依据，损害农民利益的情况并不罕见。

三、宅基地问题形成的原因

对于上述围绕农民宅基地存在的各种问题，结合本次对江苏的调查结果与文献调研，主要有以下几个方面的原因。

（一）宅基地法律规范有缺失

我国在宅基地方面的法律法规还不完善，农村宅基地审批方面，村委会、乡镇政府、国土管理部门和县市政府等都介入其中，主体不够清晰。审批环节众多、程序复杂，村民向村委会提交申请，乡镇政府审核，县国土管理部门初审，市县政府审批。似乎衔接紧密，实际权责不明，缺乏政府以及乡镇干部对宅基地使用权分配的明确规定，难以把握和履行自己的管理职责，政府部门也很难根据法律要求对农村宅基地的各项审批程序落实到位。尤为严重的是，到目前为止，在农村宅基地使用权监督这一块的法律还存在空白现象，即使有的法律法规提到宅基地监督这一项，也只是以点概面、以偏概全，并没有做深入的分析与解释，操作性不强，导致政府在执行过程中发生偏差，影响执行效果。

（二）农民权利保护意识不强

农村基础设施相对薄弱，信息的接收与传播没有城市那么快速，农民观念的更新较为缓慢，文化水平不高的农民对政策与法律的了解也很有限，无法正确维护自己的宅基地权利，只能听之任之。在农村里通常存在一种从众现象，只要每家每户的宅基地分配情况差不多，就不会去思考存在的一些不合理现象，甚至出现个别特殊的情况，也会用有钱有权这种理由安慰自己。由于自己不擅长法律知识，又怕得罪上层给自己带来不必要的麻烦，导致有些村干部以权谋私，损害农民的利益。同时，农民缺乏合作精神，针对宅基地使用权分配出现的不公平现象，不能团结一致向上层讨要说法，而是各家说各家的话，导致有些干部更加得寸进尺，滥用职权。

（三）农村土地规划不完善

一方面，规划滞后。近年来，为满足城镇的快速发展需求，城镇用地规划建设在不断的调整，而农村规划用地建设却还停留在原地，导致城乡总体规划用地无法很好的衔接。同时，在城镇化的进程中，农村加速发展，原先的用地规划已经无法满足农民的需求，因此关于宅基地的矛盾也日益显现出来。农村建设用地没有细致的规划，不利于农村的协调发展，阻礙城乡一体化进程。另一方面，规划落实不严格。随着农民生活水平的不断提高，农民对生活条件的要求也日益提高，越来越多的农民想要进一步扩大住房面积，导致农村住宅用地不断扩张。政府部门也常常出于政绩考量而置既有规划于不顾，不遵守法定职权与程序擅自改变规划，“规划不如变化”，法律法规的严肃性荡然无存。

四、农民宅基地权利保护的对策

针对以上农村宅基地出现的各种问题，应该立即采取有关措施，积极应对宅基地存在的各项问题。

（一）完善农村宅基地法律制度

一要给名份。为防止有些乡镇村干部利用职权多占宅基地的现象发生，更应该利用现有的资源做好宅基地使用权的确权工作。明确农村宅基地产权、使用权分配以及登记发证的各项问题，完善宅基地申请过程中的各项流程，做到有条不紊。二要定期限。《物权法》将农村宅基地使用权界定为一种用益物权，那么从理论上来讲，这种用益物权的存在是有一定期限的。有偿使用农村宅基地就可以有效地避免农村土地资源的浪费，可以参照城市国有土地的住房土地使用期限为70年来规定农村宅基地的使用期限。三要设立宅基地有偿退出机制。已经在城市工作、安家的人，政府可以收回他们的宅基地并且给予一定的资金补偿，收回的宅基地又可以重新划分给其他人，这需要政府部门解放思想，制定一个较为完整的补偿保障机制，正确引导已经定居城镇的村民自愿有偿退出宅基地，《物权法》应有所反映。endprint

（二）严格实施宅基地法律法规

一要遵循便民原则完善法律程序。《土地管理法》规定，农村居民申请建设自有住宅用地的，必须经过乡镇人民政府审核并且由县级人民政府批准。如果村民申请的宅基地属于农业用地，还必须经过省级人民政府批准，先将农业用地转变为建设用地，县级人民政府才能批准为宅基地。然而，由于批准时间较长，有些急需用地的农民通常采用先斩后奏的方式来获取宅基地，只要自己能把房子蓋起来，就可以把法律法规置之度外。必须加大政府部门的管理力度，不断完善农民宅基地使用权取得的程序，彻底清楚政府部门对农民宅基地使用权不该有的干预。二严格遵守土地规划。《城乡规划法》第18条和第41条规定，乡规划、村庄规划应当从农村实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色。在乡、村庄规划区内农村村民住宅建设，不得占用农用地，确需占用农用地的，应当依法办理农用地转用审批手续后，取得乡村建设规划许可证。因此，国土资源管理部门编制土地利用总体规划必须科学合理，一经确定要严格执行。三要加强宅基地监管。各级政府要加强监督，确保宅基地指标的专项投放，并且引入社会组织、媒体和公众等社会监督，确保经过法定程序确定下来的方案、规划，都得到严格执行，确保法律调整经济社会活动中的权威性。

（三）提高农民的维权意识

针对目前农村宅基地存在的各种问题，改革制度和加强政府管理无疑是必要的，提高农民主要运用法律手段维护自身合法权益同样不容或缺。如果农民无法正确主张宅基地权利，那么政府部门的政策要求也难以取得预期效果。因此，必须采取措施，开展宣传教育等方式让村民了解维权途径，帮助农民自身也具备相关的法律知识、方法和技能，主动自觉地运用法律维护自己的权益。为此，村“两委”、乡镇政府可以不定期举办有关宅基地权利保护的讲座、报告、典型安全介绍等，邀请有兴趣的村民收看收听。同时也可以倾听村民关于宅基地的一些建议和看法，在相互交流中帮助村民了解相关的法律知识。还可以邀请有关的村民就宅基地纠纷处理现身说法，分析经验教训，通过广泛宣传，让村民逐渐知道如何依法处理此类情况，构建合作共建的商谈平台，促进乡村协作治理。

参考文献：

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基金项目：江苏省高校哲学社科基金重点项目“包容性发展视角下农民土地权利保护与法治江苏建设研究”（ZDIXM032）、淮阴工学院苏北发展研究院应用研究资助项目“苏北新型城镇化推进中农民土地财产性收入开源清障调查研究”（SFY16B13）。

（作者单位：江苏省淮阴工学院人文学院；淮安市国土资源学会）endprint