新形势下如何加强党内制度文化建设探微

高延胜

摘要：党内制度文化是党内政治文化的重要部分，体现为党内制度制定、执行、监督和创新的价值取向、准则要求、思维方式和认同度等观念体系，是党内思想观念和行为文化的制度化提升。良好的党内制度文化引导党员干部对党内制度的价值判断与行为选择，培育、生成、优化党员干部正确的观念和行为。在推进全面从严治党的战略要求下，统筹思想建党、制度治党、文化强党，厚植培优政治生态土壤，必须高度重视和加强党内制度文化建设，将“看不见的”文化观念和“看得见”的制度载体相融合，发挥制度文化在党的建设中潜移默化、润物无声的熏陶和形塑作用，使全面从严治党的法规制度内化于心、外化于形、实化于行，增强党内法规制度的生命力和党内文化的软实力。

关键词：党内；制度文化；建设

一、加强党内制度文化建设的重大意义

（一）党内制度文化是思想建党与制度治党协同发力的重要结合体。党的建设历史经验证明，全面从严治党的关键在于把思想建党与制度治党有机结合，从思想上、制度上保证党的先进性和纯洁性。思想建党与制度治党犹如全面从严治党的“两翼”，耦合共生，同频共振，思想建党引领制度治党的方向，制度治党为思想建党筑牢坚强的后盾，两者结合的目标在于确保党在思想理论与行为方式上的高度统一和完全一致。譬如，党在长期实践中确立并实施的党内政治生活、民主集中制、中国特色社会主义“四个全面”战略布局以及“五大新发展理念”等，均是典型的行之有效的结合体。从思想建党和制度治党各自的目标任务看，思想建党的实质在于以党的主流意识形态、主流价值观，也就是用马克思主义、中国化的马克思主义统一全党的思想意志，实现全党思想的高度整合、统一。从这一意义说，思想建党，重“德治”，侧重党员干部信念宗旨和道德修养的培育，注重价值引领；制度治党着眼实现管党治党的长期性、稳定性，致力于健全完善、贯彻执行党的体制、机制、制度、规则和程序等党内法规，实现党的建设、党的工作、党内生活等各方面的制度化。由此而言，制度治党，重“法治”，侧重厘清党员干部的行为边界，强调价值支撑。综上所述，不管是推进思想建党， 抑或制度治党，都要以党内先进的价值目标为方向引領，从而教育党员干部自觉践行党内核心价值观。从本质上讲，党内制度文化实际是一套固化为制度的党内观念和价值体系，兼具价值引导和价值支撑功能，制约党员干部的价值取向和行为方式，能够有效实现制度与思想二者的逻辑嵌套与互动融合，促使制度融入思想建党，思想融入制度治党。可见，党内制度文化内在体现了“建党”和“治党”的深度融合，互促互动，为我们提供了一条从源头和过程加强党内治理，优化党内政治生态的科学路径。

（二）党内制度文化是党内精神文化与行为文化功能契合的重要连接系统。

由前述分析可以洞见，中国共产党的党内政治文化是党在长期政治生活中形成的政党制度和政治精神成果，包括政治理念、政治制度和政治行为等要素。基于时代发展的需要和全面从严治党的要求，加强党内政治文化建设，要把着力点放在与政治生态休戚相关的精神文化、制度文化和行为文化建设上。从整体功能看，党内政治文化这三方面主要组成部分形成一个相对完整的系统，精神文化是价值内容，制度文化是价值认知，行为文化是价值实践，相互衔接、互促互动，共同推进执政党建设。就三部分各自的价值定位看，精神文化在于塑造、培育党员干部的精神面貌和心理状态，行为文化在于优化工作作风，提升精神气质和执政能力，而制度文化揭示了制度的本质，是制度设计的价值取向，制度执行的内心认同，制度运行的秩序保障，制度创新的精神动力与价值支撑，统摄理想信念、思维方式、行为习惯等诸多文化要素，为我们提供了一把观察、认识行为的“金钥匙”，对精神文化和行为文化起着承上启下的作用。正像曾小华先生所言：文化系统整体功能的协调联动取决于良好的秩序。所以，加强党内制度文化建设对发挥党内政治文化的整体效用尤为重要。

（三）党内制度文化是党员干部价值取向和行为模式培育规约的重要引导力。

制度与文化二位一体，制度是文化的价值载体，文化是制度的价值反映。但与制度相比，制度文化的文化色彩鲜明、厚重。因而，在党内制度文化建设中必须突出解决一个重要问题，就是要更加注重制度、规范、规则与价值观念、理想信念、道德伦理的内在统一、相互贯通，实现党内法规与党内文化的高度契合。党内制度文化作为思想、精神和观念，能够产生强大的信念力量，形成党内良性激励机制，使党的法规制度内化为党员的基本信念、外现为行为模式。新制度学派认为，制度文化能形成社会的激励结构。党内制度文化是一种自律性文化，强调党规党纪的权威取决党员的政治自觉，建立在党员对政党目标和价值的内心认同上。制度文化是法治文化的核心。若要形成良好的党内制度文化，需以法治精神、法治思维、法治理念和法治方式来培养、教育和塑造，进而优化党内文化环境，从而使党员干部的行为由“不得如此”变为“应该如此”，让“熟”不能生“巧”、让“潜规则”变成“明规则”。

二、党内制度文化建设弱化的表现

（一）党内法规制度认同偏差。党内法规制度的生命力能否够得以恒久，功效能否得到有效发挥，归根结底赖于全体党员对制度的价值认同程度。习惯于按领导的指示、看法办事，对党内法规“原则上表象认同、工作上消极排斥、生活上规避漠视”，消解党内制度的权威性与公正性，影响党员干部的生活方式、行为模式、思维方式。从党的十八大以来查办的一系列案件和巡视监督中发现的有关问题分析，党规党纪实施不力，“虚化”问题严重。有的党员干部规矩意识“虚无”，对党规党纪不信不学、不知不畏、不尊不守；有的监督执纪问责宽松软，党规党纪约束力“虚弱”，管党治党效用不明显；有的党组织重业务轻党建，重管理轻监督，全面从严治党主体责任落实“虚位”，党内治理绩效不高。

（二）党内法规制度执行力偏弱。近年来，尽管党内法规制度的执行力得到明显增强，但仍有部分党员干部对制度的重要性认识严重不足，制度观念缺失，制度思维缺乏，缺少对制度的敬畏，自觉遵规守纪的习惯尚未形成，制度悬空、虚置，开“天窗”、留“暗门”，无视道德“底线”、党规国法“红线”，违法违纪等现象时有发生，党内法规制度执行力异化、钝化问题严重，执行状况极不乐观。endprint

（三）党内法规制度质量不优。总体而言，当前党内法规制度建设虽与全面从严治党同向发展，质量不断提升，但客观检视，制度设计的科学性、合理性、协同性与民主性不尽人意，存在一些“短板”和“盲区”，导致制度的认同度和权威性不高。一是系统性、前瞻性不强。一些制度间贯通衔接不够，不同位阶、不同部门法规交叉重复，上下冲突，甚至“打架”现象存在；一些制度时效交错、内容滞后，与党的建设面临的新形势新任务极不适应。二是制度供给不足。一些加强党的建设亟需的法规制度缺失，有的缺乏配套规定和实施细则，有的内容和要求的完整性、确定性较差。三是自由裁量空间大。一些规则仅设定了行为模式，倡导、禁止的内容多，落实责任、惩戒追责的条款偏少、简单、笼统，量的规定性缺乏，致使执行中出现随意性和可选择性。有的虽设定了法律后果，但执行主体缺位、模糊或分散，责任承担难以落实。有的惩戒力度小，违规违纪成本低，制度约束力软。

（四）党内民主集中制严重扭曲。党内民主集中制被学界称之为当代中国的“第一政治制度”。然而在现实中，一些党员干部思想认识模糊，对其误解甚至曲解，认为民主集中制是“民主制”与“集中制”的相加之和，看成是先后两个孤立的阶段，甚至看成是彼此对立，割裂民主与集中的辩证关系。与此同时，实现由民主到集中，既缺乏明确的程序规定和刚性的制度约束，加之，方法运行又不当，“集中”主体时常错位，个人意志往往取代集体领导，民主程序常常形式化、走过场，各行其是、集中不够、议而不决、个人专断、程序倒错等情况屡见不鲜。

三、加强党内制度文化建设的主要途径

（一）完备的党内法规体系是基石。要按照《党内法规制定条例》中关于“良规”的要求，重点从以下几方面入手完善党内法规制度。一是加强配套法规制度建设。突出制度设计的整体性、协同性和操作性，细化量化具体规定，实现基本规定与实施细则配套、实体性规定与程序性规定匹配、约束性规定与激励性规定呼应、党内制度与党外制度互动、义务性规定与权利性保障衔接，消除制度治党的“盲区”和漏洞。二是加强党内法规清理工作。对现行不同位阶、不同领域、不同时效的党内法规制度重点从体系、内容等方面全面审查、分析和整理，针对存在的矛盾、缺陷和不足，强化制度安排的科学合理性。同时，建立健全党内法规备案审查与解释机制，注重党内法规与国家法律的协调衔接，统筹推进党内制度体系改革与国家法治建设，实现党规国法“互联互通”。过以上努力，提升法规制度的匹配性、操作性、实效性，进而实现思想制度化、制度思想化。

（二）高效的党内法规实施体系是关键。增强法规制度的生命力和价值，关键在于铁的执行。唯有如此，铁规方能发力，禁令方能生威，法规制度方能落地生根，全面从严治党方能贯彻始终。因此，一要用好制度治党绩效评价体系这根“指挥棒”。当务之急，要以党的十八大关于“全面提高党的建设科学化水平”的“一条主线，五大建设、三型政党和四自能力”的总体要求为目标方向，着重从理想信念、群众基础、党内民主、廉洁政治、严明党纪和干部人事制度改革等科学建党的八项任务上建立制度治党绩效评价的基本指标体系，以此衡量党内法规制度的实际执行力。二要牵牢落实党内法规主体责任这个“牛鼻子”。健全完善党委（党组）书记第一责任、领导班子集体责任、执行部门的直接责任，细化分解、明確到人。建立科学考核机制，完善多元督查方式，把党内法规的落实情况纳入述职述廉和年度考核内容之中，推动党内法规落到实处。

（三）高度的制度价值认同是支撑。观念支配行为，思想决定行动。制度的权威性和生命力，取决于社会成员对制度的内心接受并积极践行。同样的道理，党内制度文化体现为党员干部对党内法规制度的基本态度和价值取向。因而，加强党内制度文化，必须强化党员干部对党内制度的高度信任和充分肯定。基于此，一要建立健全党内法规学习机制。建立全覆盖、立体化的多维党内法规教育模式，使全体党员掌握党内法规制度，深刻认识到遵规守纪是党员的天然义务，深刻认识到制度治党是全面从严治党的必然选择，自觉维护制度的权威性和严肃性，把党内法规制度的要求固化为内心信念和行为尺度。二要培养现代制度理念。毋容置疑，民主法治是现代制度意识的核心内容。在“四个全面”战略布局下，应首先从法治思维的培育上增进全面从严治党的思想认同，在全党牢固树立法治思维和法治理念，提升党员干部尊崇、执行、维护、监督制度的自觉性、坚定性和有效性，提高运用法治方式管党治党的能力。三要树立平等意识。积极构建遵守制度不搞特殊、制度约束毫无例外、制度执行绝不变通，违反制度必须担责的制度氛围，促使全体党员崇尚党内法规、敬畏党内法规、信仰党内法规，从而达到心正、言规，行止的境界。endprint