政府和社会资本合作（PPP）项目投资决策问题研究

刘宝全

【摘 要】当前，随着我国城市化进程的推进，政府和社会资本合作（PPP）项目的发展有了更广阔的空间。PPP项目的主要作用是为社会公众提供更多的服务产品，具有一定的公益性特征，但是社会中一些私营单位则主要以获取更多的利益为最终目标，这与政府服务社会的宗旨相违背，并与创造社会效益的目标相矛盾。为此，政府部门要加强对私人部门盈利行为的监管，防止出现违背社会公众利益的行为。为此，要想使项目的公共利益得以保护，就要做到合理的分配。

【关键词】政府；社会资本合作；（PPP）项目；投资决策

一、引言

目前，我国正在大力发展政府和社会资本合作（PPP）模式的基础设施建设项目。在PPP项目中，政府和社会资本得到合理的投资回报是政府和社会资本在PPP项目中成功合作的基本前提，也是目前PPP项目实现管理规范化的重要支撑。综观国内外的PPP项目案例，投资回报机制的合理设置对PPP项目成败的影响重大。因此，研究合理的投资回报机制对PPP模式的应用和PPP项目的顺利实施很有必要。

二、PPP模式的分类

有学者提出过分纠结PPP这个词语的准确定义并不具有太大实质性意义，因为这个词语是世界各国政府同本国社会资本进行合作的一个笼统化的称呼，目的是在国家民营化的过程中避免相关争议。在PPP模式下，政府和社会资本通常首先按照约定方式选择某个具体建设项目或者服务项目，然后双方本着互利互惠的初衷进行合作，将项目参与各方资源科学合理整合，协调各方利益，形成稳定的合作伙伴关系。合作各方相互协调，共同促进项目的实施，争取实现社会效应最优化，送种合作模式显然更符合现代公共基础设施建设和提供公共服务的宗旨。在具体实践中，根据每个项目的特点，政府根据社会需求的不同而选择不同的具体合作方式，大致可以分为外包、特许经营和私有化三种类型模式。

三、PPP模式的优势

同传统政府采购方式有所不同，在PPP模式下，无论从前期项目投融资、设计、建设，还是到后期运营、维护以及转让各个环节都有大量社会资本的参与，这就要求社会资本在整个项目中承担起更多的责任，往往他们需要提供的不仅是资金和技术上的支持，更多的是管理和运营上不断的完善。另一方面，与私营化经营不同，因为多数PPP项目涉及公共利益，政府部门很难将全部权利和义务转移给社会资本承担，在合作初期，政府和社会资本会就合作项目的相关风险分配问题进行细化的评估和分配，力求将合作期间可能出现的各项风险进行预估和分析，由最适合承担，并最有能力應对、解决风险的部口负责相关风险的分担。与传统政府投资模式相比，PPP模式的优势可以简单概括为以下几方面：

1.改变传统融资方式，减轻地方政府财政负担

传统模式下，政府需要利用地方财政投资建设基础设施工程，而此类工程通常资金需求量大，建设工期长，运营周期长，回报率低，政府不得不长期占用大量财政资金，负担沉重。而PPP模式的出现缓解了城镇基础设施供给与需求之间的结构性缺口，同时也拓宽了政府部门融资渠道。由于社会资本在参与政府项目融资的时候可以不受公共预算约束，直接为项目建设或提供服务输送大量的现金流，社会资本利用本身资金优势或融资渠道的优势可以大大降低项目融资成本，构建成本低、安全度高、供应及时的资金链，在大大减轻政府公共财政压力的同时保证项目资金的安全到位，从而确保整个项目的健康运营。

2.提高公共设施建设效率，改善公共服务提供水平

社会资本以其自有资金进入公共设施建设项目或提供公共服务，由于逐利性驱动，无论是资金利用效率，还是工程建设效率相对于政府单独运行必定大为提高，项目从建设到运营的周期被大大缩短，利涧被精细化计算和分配。政府从原来的项目唯一“负责人”转变为项目“监管人”，角色的转变在减轻政府行政和财务负担的同时最大程度激发政府和社会资本各自的优势，政府对项目整体规划、社会责任的把控、以及政府各部门之间的组织协调是社会资本所不具备的，而社会资本来自于企业，其资金、技术、和管理经验上的优势也是值得政府部门的学习，如此一来PPP模式可以充分发挥项目参与各方优势，弥补政府管理运营的短板，提高项目建设效率，保证项目质量。

3.实现物有所值理念，最优化配置风险

政府作为项目的监管人，可以对整个项目的目的和进程进行宏观上的把握，协调整合各方资源，合理配置，确保政府财政资源、公共管理资源、社会资本的资金资源、管理资源得到最优化、最高效率使用，实现物有所值理念。同时PPP模式可保证在项目进行的初期，政府和社会资本通过约定协商方式对各方所需承担的投融资风险、建设风险、运营风险、政策风险以及不可抗力风险等进行最优化配置，在确保社会公共利益的同时，满足社会资本的盈利需求，达到“双赢”的目的。

四、政府和社会资本合作（PPP）项目投资决策问题

1.PPP项目融资法定内涵界定不明确

根据我国现阶段PPP项目融资法律法规内容分析，我国对PPP模式一直是从广义的角度来定义，即指政府与社会资本提供方为提供公共产品或服务而建立的合作关系，授予特许经营权为特征，包含BOT、BOO、PFI等项目融资模式的一类项目的总称。但自2014年颁布的一系列相关法律法规中都突出了狭义PPP的巧合性，表明政府与社会资本合作需要政府与社会资本建立一种利益共享、风险共担和长期合作的关系。根据相关文件的要求和一些PPP模式培训内容我们可以看出，狭义的PPP模式是与B0T、BOO等项目融资模式并列的一种项目融资模式。国家发改委颁布的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》中明确提出要充分认识政府和社会资本合作的重要意义，但又提出操作模式仍为B0T等方式，这混淆了如何正确理解PPP项目融资的真实内涵。理解的混淆点在于，并没有明确的条文定义来区分PPP模式与PPP项目融资这两个分别从广义与狭义角度去理解的概念。这不仅对准确梳理PPP项目融资与其他项目融资模式的不同点和分析PPP项目融资的发展前景产生了不良影响，更不利于PPP项目融资配套法律法规的设立及完善。endprint

2.PPP项目融资的投融资方式缺乏创新

PPP项目融资的资金来源主要为政府与社会资本合作创立项目公司的股本金以及通过项目融资所筹集的债务资金。作为项目投资者，项目认资中资金结构选择首要考虑的问题是股本金与债务资金的比例。根据《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》，我国规定对大型项目的投资中至少有20%～40%的股本金投资，而在地方政府的标准中对股本金在总投资额的比率要求更高。股本金的占有率较高会导致PPP项目过于依赖项目公司的自有资产，而运用PPP模式进行项目融资的项目主要为规模较大、资产密集型项目，较高的股本金代表高成本，不利于公私合作项目成立与数量的提升；同时较大的项目成本影响了PPP项目这种规模大、周期较长的投资项目的收益保证。虽然PPP项目融资是政府与社会资本的合作，政府成为新阶段PPP项目的投资者之一，但如何针对PPP项目融资更加细致地规定股本金占有率，保证项目顺利建设实施仍是一个需要商権的问题。

五、中国PPP模式的发展建议

社会关系的纷繁复杂，必然使得对社会法律关系进行平面化的分割难以周全，而社会关系各领域之间的相互牵连，又必然使得以此为标准所划分出的法律很难截然分开，其必然形成法律条文之间的交叉重叠。PPP模式正是在社会经济高速发展下的产物，该模式运行涉及的法律关系横跨行政、民事、经济甚至宪法领域，单纯的将PPP项目法律归为某一现有法律类型很难保证项目运行当中各法律主体的合法利益，自然也就无法保证最终社会公共利益的实现。PPP模式成功的关键是需要我们学习境外经验、结合具体国情构建一个科学、稳定、可持续的法律框架。项目合作中各类法律文本体系是将政府和社会资本进行联系的重要纽带，是项目健康运行的重要保证。目前我国推广PPP模式的首要任务是通过完善的法律法规将权利义务进行划分，利益和风险进行合理配置，营造适合PPP模式发展的法律和政策环境，规范项目运营，减少制度摩擦和经营风险，最终将法治精神和契约精神融入中国PPP投资模式。具体来说应当：

1.首先明确PPP项目合同的法律性质，肯定其兼具行政合同、民事合同和经济合同的特点，理清特许经营协议的法律性质。这样一方面可以更加合理地分配协议各方的权利和义务，提高政府行政效率，促使社会资本在获得合理利润的同时创造更多社会价值；同时，还可以规范政府行政行为，防止用权过度和监管缺失，防止社会资本贪婪逐利，损害社会公共利益。

2.其次通过法律、法规明确规定不同争议的解决途径。根据我国现行有关PPP法律法規，借鉴外国先进的类似纠纷管理经验，笔者建议对我国PPP实践中产生的争议根据其法律性质不同进行分类，根据争议紧急程度不同进行评级，按照不同类别和不同紧急程度对争议采取阶段性、差异性的处理措施，通过明确法律条文对政府部门和社会资本进行引导，方便争议的解决以及双方合法权益的维护。

3.在项目合同合作主体的选择方面，以我国现行《招投标法》和《政府采购法》为主要标准，参照财政部和发改委指导文件指示，在以公开招标为主要选择方式的基础上，根据合作项目类型的不同，按照相关法律规定，可采取一些诸如竞争性谈判、询价、拍卖等灵活的手段进行合作主体的选择。政府在PPP模式中扮演发起者、组织者、协调者和监管者等多重角色，政府行为是否规范是保证PPP项目稳定运行的基础。首先政府要确保自己行为的合法性，从初期的项目挑选，中期项目建设到后期项目的运营和维护，直至项目的退出或移交，政府都应当严格依照法定程序，避免政府越权行为，也防止政府不作为，损害社会资本方和公共利益。

4.在资产划分与定性方面，要尽可能将项目建设资产细分，并挖掘其是否具有经营潜力，这是资产组合的基础，将有助于确定投资总额，让投资者清晰计算项目可行性。例如：市政道路开发。市政道路开发与停车场、相邻商业区开发组合搭配形成新项目。市政道路路面若不收费则为可拆分、不可经营类设备，路灯、公交车站配套的广告位及配套的地下管网、停车位等都属于可经营性设施，项目内部搭配后也可平衡投资与经营。无论通过大项目搭配还是项目内配套组合，均可能提高项目的可经营性，降低对政府的依赖，从而提高项目融资能力，降低实施风险。另外，影响PPP项目的风险因素还包括项目公司运营风险和筹资成本风险。其中，公司运营风险包括股东构成、治理结构、股债结构、盈利能力、运营成本、财务费用、管理费用；筹资成本风险包括融资工具、融资渠道、负债结构、融资期限、负债成本。其风险对策在此不一一详述。

5.在整个PPP项目合作过程中，政府要明确"法治"思维，依法律、法规制定合同，用经济规律设计合同，用合法合理的行政行为监管合同。同时，政府部门要通过在合同中制定公益性约束条款的方式监督社会资本对合同的履行，从而保证持续、稳定的合作。政府严格依法办事，杜绝腐败和权钱交易，防止社会资本与政府进行变向利益输送，维护公共利益，营造健康、公平、可持续的投资环境。

六、结论

采用PPP模式为政府投资项目拓宽了融资渠道，是减轻政府财政压力、降低政府资金风险的重要方式，是实现供给改革和经济结构调整的重要手段。通过和社会资本合作，能够更好发挥效率，利用社会资本在资金筹措、运营管理和对市场的敏感反应等方面优势，提高社会公共服务质量。虽然在目前的实际应用中还存在着许多问题，但不少二三线财政收入相对紧张的城市正积极先行开展PPP模式融资建设，鼓励社会资本进入公用基础设施建设。相信PPP模式的运用会在项目合作中不断完善，给社会带来良好效益的同时，也给社会资本带来经济效益，实现双赢。

参考文献：

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