浅析央行在地方债管理中的定位

庞娜

浅析央行在地方债管理中的定位

庞娜

一、地方债的内涵

地方债，顾名思义，指有财政收入的地方政府发行的债券，是地方政府根据信用原则、以承担还本付息责任为前提而筹集资金的债务凭证。它是作为地方政府筹措财政收入的一种形式而发行的，列入地方政府预算，由地方政府安排调度。从经济学意义上讲，地方政府举债是一项正常的经济行为， 适当的举债能够有效的支持地方发展。

2014年，经国务院批准，在上海、 浙江、 广东、 深圳、 江苏、山东、 北京、 江西、 宁夏、 青岛试点地方政府债券自发自还制度，这意味着地方债发行朝着市场化路径迈出实质性的步伐。2014年，新 《预算法》 重新颁布修订，《关于加强地方政府性债务管理的意见》出台，全面部署加强地方政府性债务管理，标志着处在经济转型关键期的中国基本建成完整的地方债务风险管控制度框架，意味着我国以修明渠、堵暗道方式构建的地方债体系将全面上路。

二、地方债风险分析

由于地方债体制、管理等方面存在着诸多不规范、不成熟的做法，使得地方债务问题突出。

（一）短期流动性风险较大。2015年，我国正式启动地方债置换工作，当年发行地方债置换债券 3.2万亿元，2016年发行置换债 4.87万亿元，两年累计置换 8万多亿元，至 2016年末，地方政府债务余额中地方政府债券的比例已达 68%左右，成为地方政府债务最主要的部分。截至 2016年末，地方政府债券市场存量余额已达 10.6万亿元，成为全市场仅次于国债和政策性金融债的第三大债券品种，地方政府债券已经成为影响整个金融市场的重要力量。

（二）债务监管存在明显缺陷。不受监管的权利必然导致权利的滥用，地方政府在行使举债权的过程中，行为隐蔽，债务资金不列入地方财政预算管理，缺乏地方人大的监督，地方政府也没有形成对融资公司的有力监督，地方政府在行使举债权的过程中，举债、债务资金使用等都存在监管不利的情况。

（三）债务规模风险防范控制体系不健全。在我国，大部分地方政府没有相应的债务规模约束机制。部分建立了地方债务控制机制的地区在实际操作中也存在许多不规范的行为，而且在地方政府举债 “合理不合法”的影响下，举债方式不规范屡见不鲜。这些都是缺乏法律制度约束而造成的债务规模失控。

（四）地方政府偿债压力的不良转嫁。债务偿付只有两条渠道：一是组织财政收入。促进经济发展增加税收，或者卖资源、卖地获得收入，再或者通过收费来实现。二是借新债还旧债。这两条渠道都可能发生偿债压力的不良转嫁。借新债还旧债是增加未来的税收，而以税收偿债是将负担转嫁给了纳税人；卖资源、卖地收入偿债是将负担转嫁给了购买者，再经过价格的传导，最终由消费者和购房者负担；收费则直接转嫁给缴费者。由于存在着转嫁的渠道，在没有税收立法权的前提下，地方政府存在着乱收费、乱摊派和卖地的冲动。而影响较大的是对土地财政 “推波助澜”。地方政府偿债过度依赖土地财政，当地市、房市低迷的时候，地方政府偿债就会出现困难。

三、地方债风险管理中的央行定位

在现行分税制短期内无法有效调整的前提下，有限开放地方政府融资势在必行，但前提在于地方政府的债务性融资要受到中央政府的管理与监督。人民银行是各级国库预算资金执行者，具有较为全面的地方预算收支信息，作为独立的无利益第三方，能够公平、有效地解决债务双方的信息不对称，有效降低地方债风险。

（一）建立地方债监管机构。由于地方领导人强烈的政绩倾向，债务期限与任期制的不匹配、偿债责任的不明确和地方政府和立法机构的合谋，导致地方政府缺乏足够硬的债务约束，加之，中央对地方实际情况缺乏全面细致的了解，反而存在内部合谋以便从上级直至中央获得更多好处的强烈冲动，发行地方债券存在比较大的道德风险。

因此，应建立具有相对独立地方债监管机构，考虑到地方债与财政体制、投融资体制高度相关，可考虑由当地人民银行主导，审计部门、财政部门、发改委等部门为成员，从多元角度就地方政府发债资格、年度发行规模及发债结构方面作出评估，从而协助中央合理确定各地地方债的发债规模、时机、利率等要素。

（二）建立政府债务风险预警机制。在目前地方政府普遍负有比较大的隐性债务的背景下，地方财政的透明度难以提高，债权人和社会公众由于信息不对称，对于地方债的风险难以预期和评级。政府债务风险预警机制是防范地方财政风险的前提。建立一种预警机制以记录和评估地方政府财政风险是非常重要的，这个机制可被用于对地方政府财政状况的评级，并作为中央政府对地方政府进行干涉和紧急财政援助的信息基础。

因此，应建立地方债信息公开披露制度，通过法律明确规定地方政府必须对其财政、债务等方面的信息进行披露。各地人民银行在预算执行过程中，掌握大量财政收支信息，而且地方债收入、支出、偿还都通过人民银行国库办理，人民银行应充分利用信息资源，借助先进的数理统计分析方法，对地方债风险进行评估，及时为政府提供风险预警信息，以便地方政府及时了解和全面掌握政府债务风险程度，并及时采取措施防范、控制和化解债务风险。

（三）改变地方债预算管理模式。发行地方债是为了解决由于公共产品供给压力增加所带来的地方财政压力，因而它只能用于为当地经济和社会发展提供外部保障的公共产品建设需要，其资金的投向应当专项用于地方的基础性和公益性基础设施的建设，具有政府基金的性质。按照 《财政部代理发行地方政府债券财政总预算会计核算办法》规定，地方各级财政部门将债务收入或债务转贷收入安排用于本级政府实际支出时，列入一般预算支出，混淆于财政日常支出中，十分不利于地方债资金的管理和监督，给财政部门挪用地方债资金带来便利。因此，建议将地方债支出作为政府基金支出管理，专款专用，地方债支出由人民银行国库部门执行、监督，从而实现地方债的社会公益性的目标，同时也遏制地方政府滥发地方债的动机。

（作者单位： 中国人民银行济南分行营业管理部）