中小城市可持续发展创新模式探究

■ 杨天举

问题研究

中小城市可持续发展创新模式探究

■ 杨天举

2016年，中国市长协会成立了小城镇专委会，泛华集团董事长杨天举受邀出任专委会的执行主任。经过一年多的努力，在中国市长协会的主持下，泛华集团先后与中国开发性金融促进会、住建部、国家发改委、国家开发银行等部门多次召开专题论证会、研讨会，研究新型城镇化尤其是中小城市新型城镇化的创新发展路径。今年6月，中国市长协会和泛华集团共同出版了中国新型城镇化系列丛书之《深度解码 中国城市发展创新模式》一书。本文就中小城市新型城镇化的价值体系、面临的难点与问题及破题路径等方面进行了全方位的阐述。

伴随新型城镇化的加速发展，中小城市的发展成为未来中国新型城镇化的主要阵地。十八大以来，中央对新型城镇化发展定调为“增强中小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能”，并提出“构建科学合理的城市格局，大中小城市和小城镇、城市群要科学布局”等重大决策，2016年2月发布的《国务国务深入推进新型城镇化建设若干意见》，促进大中小城市和小城镇协调发展，着力解决好“三个1亿人”，为中小城市的发展开辟了崭新的机遇和广阔的空间。

中小城市作为我国城市群网络体系的关键节点和基础构架，各地中小城市的理念认识、发展现状、资源禀赋、产业基础、基础设施等发展差异较大，城镇化水平不一。那么，中小城市如何推进新型城镇化？

一、构建中小城市新型城镇化的价值体系

中、小城市的发展对转变经济发展方式、解决产能过剩、解决民生、解决三农问题、实现精准扶贫、提升城镇化质量具有极为重要的意义，对提升公共服务、吸纳就业、人口聚集起到巨大的推动作用。而实现中小城市新型城镇化可持续发展的关键在于：形成正确的价值体系，指导发展实践，价值体系是中小城市实现以人为本、四化协同、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路的根本，更是摆脱传统土地城镇化桎梏的理念基础。构建四层结构、四化融合、四生互动的价值体系，用系统思维的理念，带动中、小城市的实现新型城镇化的绿色发展、绿色建设、绿色运营和管理。

（一）构建四层结构新型城镇化体系

伴随新型城镇化的加速发展，城镇化的重点将向中、小城市倾斜，将形成以区域中心城市、县域经济、特色小镇、美丽乡村四层结构的新型城镇化体系，打造以地级市为主的城市中心区、以县域经济为主的特色经济产业聚集区、以镇域经济为主的特色镇、以美丽乡村为主的特色农业，建立四层结构化的有机体系，并实现四层结构的有机结合。

（二）以“四化融合”为新型城镇化方向

新型城镇化是“新四化”的高度融合，即以工业化为动力，以农业化为基础，以新型城镇化为载体，以信息化为手段，实现中、小城市的产业兴城、以城促产、产城一体、智慧生态、城乡统筹、创新驱动、文化提升和可持续发展，并以四化融合的导向来研究中、小城市的理论体系、创新路径等。

（三）以“四生互动”为新型城镇化理念

充分挖掘和利用区域产业及特色资源优势，用“生命、生产、生活、生态”的“四生”发展理念，从精神层面、文化价值层面，带动地区的文脉、打通商脉，研究文象、研究载体，研究产业构建产业集群及产业基地，实现宜居、宜业、宜商的产业化体系和新型城镇化的产业融合体系。

在四层结构的新型城镇化体系下，中、小城市的新型城镇化就是把生命、生产、生活、生态有机结合，再研究如何将产业集群化、集群基地化、基地园区化、园区社区化、社区带动新型城镇化，实现真正的四化高度融合。

二、探讨中小城市新型城镇化的聚集能力问题

中、小城市面临的最大问题是要素的聚集能力问题，尤其是产业、金融、科技、人才、互联网、交通、生态、土地八大要素的集成发展，如果产业不能破题，金融就无法跟上，不能形成刚性需求，土地价值无法提升，基于此，城镇化的发展可以总结出十大问题，如何将十大关系有机结合，是推进新型城镇化建设的核心。

一是区域发展，以区域的视角，以站在月球看地球的思维，研究四层结构的新型城镇化体系构建；二是推进机制，研究机制创新、制度创新来实现新型城镇化；三是城乡统筹，怎样解决农民进社区、产业进园区、土地适度规模经营、农业增效、农民增收、农村繁荣等问题，怎样解决三农问题和城乡二元结构是实现新型城镇化的前提；四是产业化，如何实现供给与需求的有效结合、产业与新型城镇化的结合问题；五是系统规划，多规合一的系统规划与城镇化的关系问题；六是资源开发，资源合理开发与城镇化发展相适应的问题；七是绿色生态，解决绿色生态如何建设，环境如何打造的问题；八是人口集聚，人口的集聚带来城镇化的发展；九是开发模式，以什么样的产城融合投资运营模式、机制体制的创新来推动项目落地；十是营销推广，城市的营销、品牌的经营、招商引资等。如何招商引资，对于欠发达地区和广大中小城市，需要把城市的表外资产表内化，在“有中生有”的基础上创造“无中生有”的机会。

解决中小城市城镇化路径的关键基于以上十大问题，研究其核心要素和核心竞争力，形成集群效应、基地效应，研究把成本中心变成效益中心，研究地区的比较优势，实现差异化发展。

三、中小城市新型城镇化破题路径

中小城市的城镇化应以“城市发展、城市建设、城市运营管理”为核心发展理念，解决好城市的动力问题、标准问题和效能问题，在中小城市创造就业机会和消费市场，推动健康、文化、旅游、商贸物流、特色农业及相关特色产业的发展，不断提升中小城市的产业集聚力及人口集聚力，切实促进农业人口市民化的转化，合理运用PPP模式，发现需求、创造需求，发现价值、创造价值，走出一条创新驱动、内生增长的可持续发展之路。

（一）小城市新型城镇化破题方向

要实现中小城市新型城镇化可持续发展的前提是动力源问题，只有解决了动力源，作为载体的基础设施才能跟进，社会资本才有可能进入，再结合信息化的手段，实现新型城镇化。因此，应该从以下三方面实现路径的突破：

研究发展和动力问题。站在区域发展和顶层设计的角度，解决要素聚集，创新技术路径和行动纲领，完成战略产业空间的系统规划。通过理念创新，统一思想；通过理论创新，做好顶层设计；通过流程创新、机制创新，做好价值分享及推动机制；通过组织创新，做好组织保障；通过挖掘特色优势资源，形成龙头产业、配套产业和机会产业，实现产业集群化、集群基地化、基地园区化、园区社区化、社区带动城镇化。

解决建设和标准问题。贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，按照中央“一个尊重，五个统筹”的指导思想，科学规划城市空间布局，实现紧凑集约、高效绿色发展，综合考虑城市功能定位、文化特色、建设管理等多种因素，实现城市的精明增长和可持续发展。

解决运营和效能问题。通过产业+金融+科技+人才+互联网+交通+生态+土地，实现要素提升，提高城市可持续发展能力，以科学的发展模式做旗帜，以创造项目孵化器投资品为抓手，以城市发展联盟为平台，以构建城市产业化为支点，以创新结构金融体系为翅膀，以信息化为手段，联盟营销、专业分工、业务合作、产业联动，重构城市产业价值链和生态圈。

（二）小城市新型城镇化破题路径

以顶层设计构建新型城镇化发展蓝图。从顶层设计入手，包含智慧规划等专项规划，到战略产业空间规划，再到总规及控规，再到城市设计和工程设计等，再研究城市投融资体系的完善，导入开发性金融和商业金融，运用PPP模式来实现开发、建设和运营。通过这样的运营和技术路径，实现中小城市的可持续发展，提高中小城市的系统能力和组织能力。

以开发性金融思维研究新型城镇化的资金问题。用开发性金融的思维解决怎样建设的问题、研究PPP模式创新问题、制度创新问题、体制创新问题，核心思想是理念的创新，统一思想；理论的创新，如何规划；组织的创新，如何实施；路径创新；机制创新，建立命运共同体、利益共同体的体制。产融、城融，产业和金融，城市和金融的融合是新型城镇化根本问题。2015年国家推广PPP模式，但实践效果不佳，尤其是在中小城市。实践中地方特别是中小城市真正需要的是产城融合下的配套PPP模式，需要把产业、土地和金融有机结合，实现创新发展，把产业金融和开发性金融有机融合。

以系统思维实现产城融合。

中小城市的新型城镇化发展是个系统问题，应将城市发展、城市建设、城市运营和管理做到高度的融合，形成系统的思维；根据地方的要素禀赋情况、特色产业情况，把特色产业和特色城市有机结合起来，实现特色产业和特色城市有机融合、有自身城市比较优势的产业发展思路。中小城市产城融合发展思路应从以下几点出发：

● 战略为势—解决方向问题，解决高度问题，解决城市定位问题，解决发展使命问题；

● 产业为本—构建产业体系，解决动力源问题；

● 文化为源—解决文脉和商脉有机结合，文象和载体有机结合，提升软实力；

● 规划为纲—通过多规合一、规划集成，解决路径问题；

● 创新为魂—通过体制创新、机制创新、组织创新和路径创新，实现城市创新发展；

● 金融为器—建立结构化的金融体系，为城市发展提供内生动力和资金支持。

（三）中小城市的空间承载

2016年被称为特色小镇元年，国家各部委、地方政府纷纷颁布相关政策法规，并进行了两轮试点特色小镇的申报工作。面对如火如荼的特色小镇建设热潮，我们需要有自己的冷思考；住建部颁布的《关于保持和彰显特色小镇若干问题的通知》，也是旨在为特色小镇纠偏。

特色小镇是中国新型城镇化建设的一个重要单元和聚焦到特定空间的一个载体。特色小镇的发展一定要站在区域经济发展的角度，站在一个区域协同的角度，然后才能站在城乡统筹的角度研究特色小镇的空间具体形式。如何以中心城市，带动县域、特色镇和美丽乡村的统筹发展，如何以县域经济带动重点镇、一般镇、美丽乡村的四层结构的新型城镇化体系，特色小镇是一个区域经济要素的聚集，而不是单独的一个项目。

当前，大部分特色小镇建设是一个项目思维、大盘的房地产思维，这是不合理的。所以，泛华强调站在区域经济发展的思维，研究区域辐射、区域要素资源，形成规模经济。以全局思维研究新型城镇化，实现强县与富民的统一，改革与发展的结合，城镇与乡村的贯通，推动区域城乡统筹一体化。

强县与富民的统一，即城市的产业和经济、民生、就业如何结合，脱贫致富解决就业问题；而改革与发展的结合，就是体制创新、模式创新、制度创新如何实现；城镇与乡村的贯通，新型城镇化要城乡统筹发展，农民进社区，产业进园区，适度规模经营，农村繁荣、农业增效、农民增收，城乡一体化不是城乡一样化，城要有城样，乡要有乡样，看山望水记乡愁。总书记这三句话对全国县域城镇化指导意义非常大。

中国的县域经济大部分不是在中心城市，不是在一线城市，依靠房地产不能解决中国新型城镇化。中国的大部分地区发展路径是不同的，欠发达地区、边贸地区、民族地区、贫困地区、资源枯竭地区等等不同地区的新型城镇化方式不一样，用房地产的思维是不可行的；社会资本进入欠发达地区参与新型城镇化建设，一定要通过体制创新、模式创新、制度创新来实现。

未来，中小城市新型城镇化的发展将实现“三融”的结合，即产业、城市、金融三者有机结合，从需求端入手，推动城市的供给侧改革，同时要从美学、工程学思维转换为发展经济学研究未来的增长极。中、小城市的发展应该以新型城镇化发展创新模式为旗帜，以项目孵化器为抓手，以构建联盟为平台，以产业为支点，以金融为翅膀，以信息化为手段，专业分工、业务合作、重构该地区的商业生态圈和价值链来实现城市的绿色发展、可持续发展。

（作者系中国市长协会小城市发展专业委员会执行主任、泛华集团董事长）