第三方环境监测体制强弱危机分析-基于SWOT分析法

2017-09-08李志林刘淑丽

环境科技 2017年3期

李志林，刘淑丽

（1.德国莱比锡大学地理研究所，萨克森州莱比锡 04103;2.山西省太原市环境监测中心站, 山西太原 030002）

0 引言

环境监测作为环境信息和数据获得的主要来源和手段，是我国环境管理工作的重要技术支撑。经过40多年的发展和完善，我国的环境监测制度已经成为保证环境监测有效组织和实施的重要工具。环境监测技术手段的先进化和体系化、能力建设的标准化以及组织机构的网络化，也为我国的环境管理工作提供了强有力的技术支持[1]。

然而，以政府投入为导向的环境监测体系日益显示出与当前环境管理不适应的情况，滋生了一系列问题，如环保部门条块分割的管理体制造成部门利益的冲突，地方主义、本位主义滋生[2]；环境监测成本高、运行效率低、创新能力和规模化发展程度不足等[3]。随着公众对强化环境管理和环境信息公开的诉求日益强烈，建立一个公开化、社会化、市场化、专业化和规模化的环境监测市场呼之欲出。

环境监测进行社会化改革是我国环境监测制度的一大突破，第三方监测机构的出现有利于适应社会主义市场经济发展的需要，可以有力补充各级环境监测站的现有监测能力，与各级环境监测站一起共同承担保护环境的任务。学术领域内也掀起了关于第三方监测机构的激烈讨论。胥树凡[4]提出“体制障碍对环境监测造成的影响远比技术障碍的影响大得多”，认为监测体制改革，尤其是引入社会化环境监测服务具有很强的现实意义。俞梁敏[5]以昆山市为例，进行了环境监测业务服务外包于第三方监测机构的可行性研究。杨鸿亮等[6]总结了云南省社会监测发展的现状，指出社会环境监测机构是社会主义市场经济发展的需要和必然结果。刘新宇[7]探讨了现有环境监测体系存在的问题，认为不同系统环境监测机构之间缺乏互动和协调，第三方环境监测力量尚未充分发挥。

本文拟采用SWOT分析方法，将第三方监测机构行业作为一个整体产业对其进行强弱危机分析，主要评价第三方监测机构的优势、劣势、面临的机会和威胁，以期为第三方监测机构自身发展进行深入全面的分析以及竞争优劣势的定位，同时也为政府和环保部门提供管理上的依据和建议。

1 SWOT分析模型简介

SWOT分析法（也称TOWS分析法、道斯矩阵）最早由美国旧金山大学的管理学教授韦里克于20世纪80年代提出。现在被广泛用于企业或者个人制定发展战略和计划以及对竞争对手进行分析等场合。经典的例子包括星巴克、耐克、沃尔玛以及中国电信等SWOT分析，以及来自于著名的麦肯锡咨询公司的SWOT分析。

SWOT分析（SWOT Analysis）主要对企业或战略的优势（Strengths，简称 S）、劣势（Weaknesses，简称 W）、机会（Opportunities，简称 O）和威胁（Threats，简称T）进行分析。其中优劣势主要指企业或战略取得优良业绩的关键因素与不利因素，而机会和威胁则为外界环境变化带来的机遇和风险。因此优、劣势主要为内部因素，而机会和威胁主要是由外部因素引起的。SWOT分析通过对企业或战略具有的自身优劣势以及所处的外部环境变化产生的机会和威胁进行综合评估，对企业或战略发展进行整体性评估，并提出相应的SO策略(发挥优势，利用机会)、ST策略（利用优势，消除威胁）、WO策略(利用机会，克服劣势)以及WT策略(减小劣势，消除威胁)，SWTO分析见图1。

图1 SWOT分析策略拟定-交互影响策略矩阵

就第三方监测行业而言，其生存和发展的主要原因为其具有的经济属性、产品属性、服务和公益属性。

（1）经济属性

环境监测社会化改革主要是将原先具生产经营性质的社会委托性监测分离出来，由具独立性质的社会化监测站承担，具“经济人”特性［8]，因此在条件允许的前提下追求最大程度的经济利润是社会监测站存在的主要动力。

（2）产品属性

社会化监测的产出是环境数据，具有一般产品的属性和特征。产品的质量是产品的生命线，也是社会化监测站存在的必要前提。

（3）服务和公益属性

社会化监测的最终目的是为政府和百姓提供环境服务，尽管对企业进行检测属于服务的一部分，但更重要的是通过对企业的监测为政府和百姓提供真实可靠的数据和信息。因此服务具有的客观性与公开性是社会化监测站长期存在的必要保证。

本文主要依托环境监测制度改革的背景，通过对相关法律、法规和制度的分析和对于当前相关文献的检索、分类和综合分析，确定第三方监测机构在当前背景下为实现其属性而面临的机遇挑战以及具有的优劣势，按照SWOT交互影响策略矩阵分析法针对性的提出相应的建议和意见。

2 第三方环境监测体制优、劣势以及机会、威胁识别

2.1 优势(S)

（1）地位中立，受政府支配和干预程度低,公众的信任度较高

与传统的环境监测相比，第三方监测机构属于第三方，独立于政府和企业，地位中立，其资金来源、运营方式和管理模式受政府支配和干预程度较低，因此较受公众信任。

（2）服务职能清晰且明确

第三方监测市场承担的主要是生产经营性质的社会委托性监测，国家相关法律对其工作范围和服务职能进行了明确界定。

（3）在组织、预算、费用等方面第三方监测机构较为灵活和自由

可根据当地监测的需求按照不同的能力向有关审核部门进行申请以及投资和建设。

（4）工作主动性强，提供服务效率高

与政府环境监测站人员少、监测任务重、运行成本高、效率低下不同，第三方监测机构由于其天然经济人的特性决定了其工作主动性强、服务效率高的优势。

（5）可进行跨地区服务

按照规定，第三方监测机构获得相应的资质后，在允许的行政和地理范围内，可以实现跨地区服务，服务范围相应扩大。

（6）现有的监测技术和分析方法完善

监测行业经过40多年的发展，现有的监测技术和分析方法已经相对成熟，其全过程质量控制手段和方法也比较完善(如实验室认可、能力验证以及实验室的比对)。第三方监测机构无需重新研发新的监测和分析手段以及质控措施，具有天然的生长土壤。

（7）收费透明且相对稳定

监测费用一般由省一级物价局和财政局进行统一规定。

2.2 劣势（W）

（1）自身经济利益和社会公众利益之间存在冲突，追求经济利润最大化，监测公正性保证不足

第三方监测机构的主要目标是追求利润的最大化，因此不可避免的会产生其自身利益与社会公众利益的冲突，从而为追求经济利益的最大化而忽视甚至牺牲监测服务的质量，形成权力寻租现象，最终导致监测公正性的缺失[9-10]。

（2）核心人才缺乏，人才培养周期长,人员流动性强

环境监测工作是一项专业性较强的工作，需要对人员进行较长时间的培训和实践操作，培养周期长，因此在监测工作初期会出现核心与关键人才缺乏。此外第三方监测机构固有的不稳定性也会导致人员流动性强。

（3）设备或技术费用一次性投资较高

监测技术和设备配备是进行监测和分析工作的必备资源。监测和分析工作的特殊性和专业性决定了其技术和设备配置一次性投资较高。同时，对设备和仪器进行定期校验和日常维护也会导致企业的开支和成本较高。

（4）行业内部管理体系不完善，监测工作规划化不足,信息数据来源不稳定

目前，第三方监测行业外部监管机制不完善，而内部又缺乏明确的自我管理体系，因此无论是现场监测还是实验室样品分析都存在着规划化不足、监测数据来源不稳定的现象[11-12]。

（5）跨地区服务质量保证问题

跨地区服务为监测机构带来业务的同时，也对监测机构如何保证跨地区服务的质量提出了要求，如样品保存的有效期、样品的现场和实验室分析的质量控制等等。

（6）监测业务来源依赖于与企业和相关部门的关系网

我国特有的文化和社会传统导致人与人以及工作之间依靠“关系”维持的情况较为严重，因此监测业务的获得不单纯依赖于第三方监测机构的能力和水平，更多的依赖于与污染企业和环保部门的关系网。那些在“关系”网中处于松散和非重要位置的监测机构可能在市场中会处于劣势或被边缘化。

2.3 机会（O）

（1）国家政策导向性强且具法治保障

目前，我国已经出台了一系列政策和相关法律法规鼓励进行社会化环境监测，从2013年9月国务院提出的关于 “推进政府向社会购买环境监测服务”，到2015年2月国家环保部出台的《关于推进环境监测服务社会化的指导意见》以及2015年9月中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》，都标志着我国社会化环境监测市场正走向法制化。

（2）政府和公民对环境信息和数据需求高，行业发展前景好

政府保护“绿水青山”和大力推进生态文明建设的决心、公众对于改善环境的诉求日益提高以及对于环境问题的认识日益提高和深化，对环境监测在内容、项目、频度以及技术都提出了更多、更广和更深的要求，这为社会监测机构的出现提供了良好的环境和契机。

（3）可充分利用网络平台及资源

Internet的普及既为各类相关的信息和数据实现公开和分享提供了可能，又为公众参与和监督监测市场提供了平台。这也与我国当前要求企业事业单位进行环境信息社会公开的要求相一致(见环境保护部(部令第31号)企业事业单位环境信息公开办法)。

（4）现有的环境监测站在信息以及技术和设备方面的支持

我国各级政府的环境监测机构经过多年的发展、积累和沉淀，其技术水平已达到规范化和标准化。无论是从监测技术和实验室分析，还是在人员专业培训方面都可以对第三方监测机构进行培训和扶持，有利于第三方监测机构环境监测行为的逐步规划和完善。

（5）国内外先进监测分析技术以及相应设备的供给充足

弗里德曼先生的提出的“世界是平的”理论冲击到了社会的各个领域。在环境监测方面，各类先进的国内国外的环境监测仪器和设备、分析手段和方法的不断被引进、国内外环境监测机构规范化管理经验的共享，可以有力的推动环境监测和运维市场发展。如美国EPA直属的实验室和各区域部门实验室的管理和运营模式以及日本实施的“政府规划监管、市场运行监测”模式都为我国环境监测市场，尤其是第三方监测机构的构置和管理提供了参考。

2.4 威胁（T）

（1）快速发展背景下相关国家和政府政策的稳定性和连续性

国家和政府政策的稳定和连续是行业快速和迅猛发展的丰厚土壤。只有在对市场预期稳定的前提下，监测机构才有可能加大或者持续的对监测设备和技术进行投资，并努力提高监测的能力和服务质量，以获得行业核心竞争力。当前我国处于高速发展期，各种政策和相关规定大量出台，更新速度较快，对于一个新型行业来说可能具有一定的风险。

（2）行业监管缺乏具体法律法规的支撑，易导致劣币逐良币现象

目前，第三方监测行业的监管缺乏具体的法律法规支撑。监管不利和低成本的违法导致某些监测机构易和企业存在联合，会通过降低服务质量、压缩成本获得行业利润。长期以往，提供高质量高水平高服务的监测机构由于不良竞争被迫退出监测市场，最终产生劣币驱逐良币的现象。

（3）对行业全程序质量控制标准的要求日益严格(如ISO 9000,ISO 14000等)

监测行业属于服务行业，必须采取严格的全程序质量管理对监测数据进行管理。这不止是我国环境监测行业的要求，也是我国入世以及更广泛的国际化组织对于提供的产品应共同遵守的原则和要求 (如ISO9000,ISO14000等)。这些规范和标准对于我国的第三方监测机构来说是一个不小的挑战。

（4）国外监测企业进入国内市场带来的冲击

加入WTO以后，中国进一步放开服务市场，允许外资进入中国服务市场。目前在环境咨询和监测业务领域都有外商投资的企业，其设备和仪器的先进性，服务的多样化(如包括环境污染解决提议在内的环境监测报告)以及严格的质量控制都会对我国的监测市场带来冲击。

3 SWOT交互策略影响矩阵分析结果

通过SWOT分析，可以看出第三方环境监测体系内部存在着促进和制约其发展的有利和不利因素以及由于外部环境变化为该体系带来的机遇和风险。利用SWOT交互策略影响矩阵分析后，得出相应的SO策略(发挥优势，利用机会)、ST策略（利用优势，消除威胁）、WO策略(利用机会，克服劣势)以及WT策略(减小劣势，消除威胁)，见表1。