关于城市管理综合执法工作的几点思考

要解决城市管理执法工作中执法行为简单粗放的问题，就必须大胆探索，综合运用各地行之有效的执法方式、共同治理和社会的广泛参与实现城市管理的最大利益化。

随着城镇化进程的快速推进，城市和谐与社会和谐的时代已经到来。而城市和谐与社会和谐的重要根基在很大程度上需要有效的城市管理，因此，城市管理行政执法部门肩负着重要而神圣的职责，面临着严峻挑战和艰巨任务。

众所周知，近几年城市规模不断扩张，所带来的一系列问题开始显现出来，比如流动人口激增、交通拥堵、小摊小贩增多、市容环境突变等等。面对日益复杂的市容环境，传统单一的城市管理执法体制已经不能适应城市管理的实际需要，城市管理综合执法应运而生，符合时代发展潮流。

地处皖西北的界首市坚决响应城市管理大改革号召，及时成立了“界首市城市管理综合执法局”，并拉开了以相对集中行政处罚权、强制权为中心的城市管理综合执法体制大改革的格局。事实证明不仅提高了行政效率，降低了行政成本，减少了职权冲突和责任推诿，而且对法治政府建设起到了重要的推动作用。但从城市执法管理情况来看，城市管理执法体制在规范化、法治化方面依然存在缺陷，阻碍了城市管理工作的顺利开展，制约了城市的健康发展和城镇化进程的推进，并引发了较多的社会矛盾。

深入推进城市执法体制改革，改进城市管理工作，应当结合城市发展的实际需要，转变管理观念，更新管理思路，确定执法人员编制身份，统一管理标准，这是城市管理执法队伍在构建和谐社会建设中发挥积极作用的根本所在。因此，城市管理执法体制改革首先要理顺管理体制，进一步完善相对集中行政处罚权制度，全面掌握和分析当前城市管理行政执法中存在的主要问题，认真思考影响城市管理行政执法的主要原因，从而找出一条做好城管综合执法工作的新路径。

一、当前城市管理行政执法存在的主要问题

一是缺乏相对完善的法律法规。科学、良好的立法是解决城市执法体制问题、改进城市管理工作的必要手段和重要前提。目前，城市管理综合行政执法领域的立法工作远远滞后于实践的需要。部分地方政府对城市管理法律法规的需求极为迫切，虽然制定颁布了一批城市管理相关的地方性立法，取得了一定收效，但依然存在立法质量不高的问题。“借法执法”的现象依然存在，依据是《中华人民共和国行政处罚法》，以及国务院法制办关于开展城市管理综合执法试点工作的复函、文件及当地政府为便于城市管理所发布的规范性文件、其他执法部门的法规，而没有专门的城管综合执法的法律。这些通常被视为相对集中执法权的法律依据，但从性质上看，并未对相对集中执法权做出明确而细致的规定。城市管理综合行政执法机构在实践中依然依据环卫、规划、土地、建设、工商等部门的规章展开执法工作，从而形成了所谓的“借法执法”情况，在一定程度上影响了城管执法工作的深入开展。

二是管理体制和职责边界受限。长期以来，城市管理综合执法机构缺乏宏观层面的业务指导，也无法建立科学合理的监督检查和考核评价机制，给城市管理执法工作的统一、规范、协调带来很大困难。城市管理综合执法机构设置不规范，机构性质不清，人员身份混乱，队伍名称、着装不统一，执法经费缺乏，执法人员的福利待遇、工作条件无法保障，队伍建设难以推进。城市管理综合执法机构的职能缺乏统一的标准和有效的法律保障，在内容上缺乏科学合理的界定，直接影响执法工作的有序开展。由于缺乏相应的部门协同执法机制，使行政效率受限，制约了城市管理执法工作有序开展。

从目前各地城市管理综合执法的实践情况来看，城市管理综合执法机关的职权范围普遍没有得到科学、合理的界定和细化，城市管理综合执法部门与原职能部门在职权分割上存在着大量的灰色地带。在城市管理的某些领域，虽然建立了综合执法机制，但原部门的执法职权和执法队伍依然存在，且继续从事相应领域的执法工作，造成职责交叉和多头执法频发。

《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的规定》确定了市容环境卫生、城市规划、城市绿化管理、市政管理、环境保护管理、工商行政管理、公安交通管理7个方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权可以相对集中行使，同时规定省级地方政府有权决定调整城市管理领域的其他行政处罚权。但地方政府在实践中对执法职责分配不规范，划分城市管理综合执法机关与政府相关职能部门的职权未经过充分考虑和严格论证，带有较大的随意性。其结果是城市管理综合执法机关的执法事项过多，管理内容庞杂，对专业化程度的要求越来越高，执法负担和执法难度大幅增加。城管承担的职能相当一部分是“老大难问题”。比如，对机动车侵占人行道路（停放）和运输车辆在运输散装物料时苫盖不严及撒漏现象或车轮带泥上路等行为行使处罚权时，执法人员对拒绝接受处罚的当事人缺少强制措施或其它有效办法；行使的城市规划管理方面的处罚权，主要是对较直观的违法建设行为进行监管，对超规划建设的楼房或其它大型建设不能及时界定其违法事实。由于城管执法手段单一，严重影响了城管执法的权威性和严肃性。

三是执法力量不能满足执法任务需求。当前，全国各地城市建设均进入崭新的发展阶段，特别是老城区改造力度加大，新城区建设日新月异，城区面积急剧扩张。加之大量农民工涌进城市，创业人数日日增长，更多的人摆摊设点自谋生路，偷建违建现象也逐渐增多，因而导致了城管执法工作反复性大、动态性强等特点。由此，给城市管理带来的工作量也急剧增加，热点难点问题随之增多，使城管现有执法力量在日常工作开展中时常出现“顾此失彼”现象。

四是管理方式和执法行为较粗放。首先，城市管理执法工作中的服务意识不强，过于坚持命令服从的执法思维，忽视行政相对人的基本权益，导致城市管理矛盾激化、甚至出现野蛮执法、暴力抗法频发的现象。实行城管执法改革，其目的就是将城市管理执法工作的中心转移到服务市民中，满足市民的需要，而非反映和体现长官意志、追求绝对的服从命令。城市管理牵涉社会生活的各个方面，单靠行政命令实行强制性的管理反而引起市民更多的意见。所以，城市管理执法要体现利民、便民的思维意识，树立服务型的执法理念。在符合相关规定、具备条件的情况下，积极为被管理者提供法律帮助、政策指导和技术支持，真正使广大市民享有舒适便捷的生活环境。

其次，现阶段城市管理工作中仍然存在着“简单化”的管理方式。比如，游商小贩、无家可归人员、占道经营等不良现象出现时，城管执法人员就以扣留物品、罚款等简单手段对待。这种简单化的管理方式既不符合城市建设发展的客观规律，也与社会的实际需要和市民的基本诉求背道而驰，可能激化社会矛盾并带来更多社会问题。城市管理的终极目标就是增加市民的幸福指数。城市要有一定的包容性。对于商贩流动经营等问题，也需要考虑便民设施的布局以及游商小贩的基本生存权益，实行分类指导、分类管理。

因此，要解决城市管理执法工作中执法行为简单粗放的问题，就必须大胆探索，综合运用各地行之有效的执法方式，如通过说服教育、指导、奖励、政策引导等，引导被管理对象自觉守法，依靠社区、街道组织及居民志愿者的支持，共同治理和社会的广泛参与实现城市管理的最大利益化。

二、进一步做好城管综合执法工作的思考和建议

要想解决城市管理综合执法中面临的难题，就必须加快实施执法权的相对集中，推进综合执法，解决权责交叉、多头执法问题，这是提高执法效率的必然要求，也是行政体制改革的重要组成部分，是构建大城管的必然趋势。

从城市管理综合执法的职能来看，无论是城市规划、市容环境卫生，还是城市园林绿化管理、大气环境污染整治，都是政府的各职能部门来实施管理，并分别承担相关职能。此类对城市公共事务的管理职能毫无疑问属于政府职能。从行政职权来看，以相对集中处罚权和强制权为中心的综合执法权直接涉及公民、法人和其他组织的权利与义务，带有一定的国家强制性，属于典型的行政职权。因此，城市管理综合执法机关的性质应当定位为国家行政机关，作为政府直接领导的一个独立的行政执法部门展开活动。

从推进城市管理综合执法的科学、合理定位来看，集中行政执法权，是推进城市管理综合执法的首要选择。集中行使城市管理执法权，有利于保障行政权的高效运行，实现良好的城市治理与社会治理，在科学合理的标准之下实现执法权利的高度统一和有效和谐。在这一过程中，可以有效解决好与群众生产生活密切相关、执法发生频率高、多头执法扰民等问题，大大提高城管执法为民、亲民的良好形象，更好地行使集中行政处罚权，推进综合执法的科学、合理发展。

实践证明，要做好城管综合执法工作，建议从五个方面入手：

一是全面提升行政执法水平。近年来，全国不少城管部门把行政执法全过程记录作为加强行政执法监督、提升行政执法能力和水平的一项重要任务，事实上为城管综合执法带来了众多好处，值得大力学习和推广。

城管综合行政执法局必须高度重视行政执法全过程记录工作，将其纳入执法重要议事日程，及时分析形势、研究对策、安排部署，充分利用全过程记录指导推动城市管理工作。城管部门要紧密结合当地实际，制订出台“综合行政执法全过程记录制度实施方案”“综合行政执法系统执法记录仪使用管理规定”“综合行政执法系统执法全过程记录制度”等一系列制度，在明确目标任务、推进计划、工作时限和责任分工的基础上，领导班子成员实行包片负责制，不定期深入中队督促指导，对中队执法记录工作进度每天一通报，每周一督察，每月一公布。城管部门要按实际需要为执法人员配备执法执勤用车和装备，如车辆、执法记录仪、对讲机、照相机、统一制式服装和标志标识等，实现执法记录仪对现场执法活动的实时监控和记录备案的全覆盖，有效防范和减少执法不文明、不规范行为，促进执法人员良好办案习惯的养成，有效改善城管与群众的关系，减少群众投诉举报，保障城管人员的执法权益。要将行政执法全过程记录体现到每份执法文书中，包括向当事人出具的行政执法文书、调查取证相关文书、鉴定意见、专家论证报告、听证报告、内部程序审批表、送达回证等书面记录。严格按照行政执法案卷规范标准，统一格式，制发相关文书。坚决克服和杜绝案卷装订简易、案件描述简单、法律依据不明确等问题。案卷制作要统一封面格式、目录，完善案卷文书内容，明确法律依据，实行一案一卷，归档留存，对重大案件采取集体讨论方式，提高行政执法案卷制作质量，进一步做到执法记录完整、有效。要推进智慧管理，通过建立智慧化城市管理平台，利用信息化手段，实现城市动态、实时管理，切实提高城市管理事件、部件问题从发现到立案、派遣、处置等多个环节、流程的工作效率，缩短问题处理时限，有效提高管理工作的科学性。

二是树立服务和疏导的理念。一方面，城市管理要妥善处理城市环境需求和市民生存需求的关系，既要创造良好的城市环境，也要考虑到弱势群体的生存和发展需要，服务于广大市民。另一方面，对小商小贩不应一律禁止，应注重“疏”而不是“堵”。可以从早、夜市做起，在社区和街道划定一定的区域，允许小商贩从事经营活动，收取适当的卫生费，将小商贩纳入有序的城市管理之中；也可以实行区域分类管理，比如重点区域限制小商贩，有些区域限制性开放，不影响城市景观和市民生活的区域，可以完全放开。服务和疏导是治本理念，是强化预防性执法管理的有效手段和长效机制。

三是坚持文明执法。未来城市管理的根本目标就是体现在人性化方面，把处罚和教育结合起来，可罚可不罚的，原则上不罚；依法应当给予处罚的，也要讲清道理。坚持文明执法，规范执法语言，端正执法态度，礼貌待人、以理服人，克服态度生硬、语言粗鲁尤其是暴力执法等现象，最大限度地减少因执法带来的各种矛盾。规划、建设、土地、公安、市场监督、交通、环保、卫生等执法部门要密切协作，建立联合执法保障机制，充分发挥城管综合执法部门和专业执法部门的双重作用。这样既有利于维护城管执法的权威和尊严，又能实现城市管理的最大利益，使政府和百姓双方受益。

四是打造一支作风过硬的城管执法队伍。努力建设一支政治过硬、业务熟练、作风优良、执法规范、纪律严明的城管执法队伍。城管部门可根据城市区域性质和执法任务，适当增加城管执法人员的编制，如招聘协管员、对城管队员进行教育和培训等，通过一系列的重要举措，提高城管队员的政治素质和业务素质，引导城管人员树立依法执法、文明执法、秉公执法和为民服务的意识，树立良好形象。要不断完善对城管行政执法的监督制约机制，正确行使自由裁量权，坚决避免城管行政处罚的随意性；严格落实执法责任制、评议考核制和执法过错追究制；增加执法透明度，落实好政务公开、罚缴分离、收支两条线制度；建立特殊岗位津贴制度，对有突出贡献、取得突出成绩的城管执法队员除给予重奖外，大胆地调整到城管重要岗位或提拔重用。

五是发挥宣传舆论导向作用。城市管理是一个社会系统工程，直接面向广大群众，需要老百姓的理解和支持。加强对城管执法工作的宣传，使广大市民理解、支持、接受和配合城管执法工作尤其重要，更需要城管部门用心去做。要充分利用电视、报刊、网络、大型活动等多种形式，加强对城市管理法律法规和政策的宣传，注意并虚心听取广大市民的意见和建议，及时改进工作中存在的问题与不足，不断提高执法质量和水平。同时，城管部门要自觉接受媒体的监督，新闻媒体要坚持真实性报道，加大宣传城管执法正面先进典型的力度，营造有利于城管执法和城管为民的良好氛围。只有这样，广大市民的公共道德意识和文明意识就会进一步提升，市民遵守城市管理各项规定的自觉性就会进一步增强，一个更加和谐的城市管理执法新局面就会全面形成。