完善地方税务体系及其改革

姜昕+何明雅

[摘 要] 2016年5月，营改增在我国全面实施，对地税收入造成了一定的冲击。地方税务机构的改革也成为了营改增后下一个改革的重点。本文通过对地方税务局现状分析与营改增后对地方税务体系的影响两个方面为切入点进行分析，分析出营改增地方税务局的影响。并通过分析提出对地方税务局自身改革的意见与建议，同时对国地税以后的发展进行了粗略的设想，并通过国税与地税合并和国税与地税合营相关问题，对国地税的发展设想进行了论述。

[关键词] 营改增；国地税合营；地方税务局

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2017. 17. 061

[中图分类号] F812.42 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2017）17- 0136- 02

1 营改增后地方税务局现状及影响分析

1.1 地方税务体系分析

根据经济社会的发展及其国家财务管理体制的分税的要求，我国在1994年制定设置了国税体系与地税体系。国税体系实行由上级税务局垂直管理，对中央税收部分及其共享税收收入拥有分配的权利。地税体系实行由地方政府与上级税务局双重领导的横向管理，对地方税务收入拥有分配的权利。虽然国地税的征收管理条例已经对税收征管权做了解释，但当今在多个征管机构共同管理、共享税种交叉管理的情况下，征管体系还较为混乱。如企业所得税这种共享税在国地税共享信息交流不畅通的情况下，争抢税源的情况经常发生。这也是征收成本过高的一个主要原因。

1.2 地方税务体系存在的问题

我国从建国以来，全国人大虽然制定了多部税收普通法，如《企业所得税法》《车船税法》等，但直至今日我国还未出台有关税收的基本法，如会计法体系有《中华人民共和国会计法》简称《会计法》，作为指导会计工作的根本大法一样，税法体系应该有相关税收的基本法。基本法在税法体系中有着中流砥柱的地位，指导着税收体系的建立。基本法是税法体系中的母法，对构建税收体系有着指导与统领的作用。所以基本法的缺失，其直接结果就是地方税权的不完整。

1.3 营改增对地方税务体系的影响

在营改增前，地方政府的主要收入来源就是营业税，2015年营业税收入占全国税收收入的15.46%，占地方税收收入的30.58%。据税务总局货物和劳务税司副司长林枫介绍，截至2016年8月31日，建筑、房地产、金融和生活服务四大行业试点纳税人共计1 048万户。前三季度，全国税务部门组织税收收入89 700亿元（已扣减出口退税），第三季度全国税务部门组织税收收入24 721亿元，5-8月份，四大行业累计实现增值税应纳税额3 127亿元，占前三季度全国税务部门组织税收收入的3.49%；占第三季度全国税务部门组织税收收入的12.65%。在地方财政税收收入中，占比较大的几个税种是营业税、企业所得税、国内增值税，但是增值税与企业所得税占地税税收比例远远小于营业税，然而除了营业税外的仅归地方税务局所有的税收收入只占地方税收收入的26%。收入规模都过于微小，在营业税退出历史舞台后，难以担当地方主体税种的地位。营改增后，作为地方收入体系中主体税的营业税被取消，地方税务局收入的主要开源也随之流失。

2 地方税务局自身改革意见与建议

2.1 完善税收法律体系

目前我国的税收法律没有基本法，只有普通法，税法体系中的规范性和完整性还有待提高与改善。我们可以通过制定税收基本法来完善我国税收法律体系。在基本法的基础上，通过地方的实际情况来划分合理的征收立法权及制度，并将把部分税收立法的权利放给地方政府，提高地方政府对税收管理的权利。根据地方各自不同的情况，如自然条件、经济发展水平等因素，让地方政府可以灵活地制定税目，并适当地调整税率，完善税收的合理性，确保地税税收收入。

2.2 重新定位中央与地方政府的事权财权划分

我国现行的法律法规中，中央与地方政府的事权与财权的划分并不很明确，上级政府可以凭借着地位的优势将属于本级政府的事权推给下级政府，层次越低的政府就会承担更多的义务，这将会给基层政府无形之中增添了许多财政的压力。各级政府之间应合理界定事权责任，如与国家整体的利益、经济的稳定运行及社会保障等方面的支出，应由中央财政支出；如社会服务方面、基础建设方面、生活保障方面的支出，应该由地方财政支出。

3 国地税合并设想

3.1 国税与地税机构合并的必要性

我国经济发展初期，由于国家与地方财政都需要大量的税收资金来维持国家的初步建设，选择了分税制的税务体制。分税制体制是由西方国家传进中国的，在西方国家已沿用了上百年，相關的法律与制度已形成了较为完整的体系。西方国家实行分税制主要是由于他们的国情所致，如美国，属于联邦制度的国家，各州拥有独立的立法权与自治权。但我国属于中央集权，各省市没有自主立法的权利，全国地税体系的标准高度统一，不能根据各省市自身的情况进行相应的变通。因此，分税制在我国实行本身就有阻力，我国在中央集权体制下应该拥有一套自身税务机构体系，来适应我国高速发展的经济。税收管理体系应顺应时代的潮流，修正传统思路中的不足，制定符合当代发展的管理体系制度。国税与地税机构合并，集中税收管理，不仅可以更为有效地降低征收的成本，也为纳税人的申报与缴纳提供了便利。

3.2 税务机构合并路径设置

3.2.1 省、市、县税务机关的设置

我国现行的国税机构实行的是垂直管理，地税机构实行的是垂直与平行双重管理体系。国地税合并统一后，省一级的国税与地税机构合并成同一税收机构，保留原地税机构的人员及部分部门，合并国地税的工作地点，统一归上一级国税机构监管。各省、市、县级税收机关主要负责国税及地税的征收和协调与省级政府及其税务总局之间的关系的工作。endprint

制定税收法律的基本法，制定详细的征收及监管的程序，中央统一管理，各省、市、县统一安排。根据基本法的规定，并结合地方实际情况，积极配合，做好税收征管的工作，同时设置负责税务稽查工作的稽查机构。稽查机构实行垂直管理体系，主要受上级稽查机构领导，确保稽查工作可以真正起到制衡的作用，避免其他因素对其工作干预及影响。

3.2.2 制定合作的运行机制

结合金税系统，在信息共享的前提下，實现一人一机的双系统，从技术层面上完善操作系统，消除隔阂，使两者可以在同一台电脑上快速地切换。国税与地税统一报表模式，企业每月只需申报一次报表，简化了企业申报税务的程序，节约了时间，为企业报税提供了便利。税务机关使用同一套会计报表，防止企业通过两套体系中的漏洞偷税扣税，也可以通过更多的指标来监管企业的纳税情况，提高违法成本。

统一办公地点，提升办税功能区域，合并企业办理税务登记、税务申报等业务的办公地点与流程，避免企业不必要的重复劳动所导致的的税收成本的增加。统一联合办税服务平台，方便企业对国家政策的理解与执行，消除国税地税相互推诿的情况发生，明确各个部门的工作内容，将纳税流程公开化，避免有关部门互相推诿责任的情况发生，让政府部门更好地为人民服务。

税收收入由税务局统一收取，根据地方经济、社会、环境等因素，国家税务局，统一分配给地方政府，限制地方政府的权利范围，为防止地方政府滥用职权，向企业额外征收税收费用，阻碍企业的正常发展。优化税务体制，规范税收制度。

3.2.3 建立税务监督管理局

分税制是西方各国最普遍采用的征税体制，分税制可以划分成三种不同的类型：一是以分权维护的分税制体系；二是以集权为主的分税制体系；三是分权和集权相结合的分税制体系。但无论是分权还是集权的分税政策，中央税收机构的设置都是十分必要的。中央税收机构对税收管理拥有调控的作用，这对国家的经济来说有着极为重大的作用。

我国现行的分税制度对税务机关有一定的监管作用，国地税合并后，税收体制会出现监管机制缺乏的现象。建立税务监管局，设立各省市级的监管局，对税务的征收与管理进行监管。监管机构主要负责对税务内部日常各项工作的规范性监督管理，稽查是否存在违法乱象及乱证费的现象，确实保证纳税人的权利与义务。监督管理局实行双重管理，独立于各省市级税务机构受国家税务总局与各省市的司法局领导。避免来自地方政府与税务机关的干扰，真正起到制衡的作用。

主要参考文献

[1]张静萍.我国国税与地税机构合并问题研究[D].长春：吉林大学，2015.

[2]张龙平.国有企业境外审计的制度瓶颈及其修正创新[J].商业会计，2014（13）：6-10.

[3]胡斯.完善中国地方税体系研究[D].蚌埠：安徽财经大学，2015.endprint