流动人口住房保障路径研究

文/汪文忠

流动人口住房保障路径研究

文/汪文忠

改革开放以来，大量农村人口涌入城市。流动人口在推动我国城镇化进程中起着十分重要的作用，但是他们的住房保障情况却不容乐观。本文在分析我国流动人口住房现状和流动人口住房保障供求关系的基础上，对比分析我国现行的几种流动人口住房保障模式的优点与不足，并针对如何优化流动人口住房保障提出了思路和措施。

一、流动人口住房现状

2010年第六次全国人口普查结果显示，流动人口选择的住宿方式主要有六种：即旅店住宿、居民家中、单位内部、工地现场和租赁房屋，其中选择租赁房屋的人数约占总人数的50%。

城乡结合部的城中村、城边村是流动人口租住的聚居地，其房租费用低、交通便利，在一定程度上为流动人口解决了居住难题。但城中村、城边村中违章建筑普遍较多，且大多存在安全隐患，其居住环境脏、乱、差，不利于流动人口的身心健康。而一些城市对城中村的严格管控，也使一些低收入流动人口不得不租住环境恶劣、隐患丛生的群租房、地下室。总之，当前我国流动人口的居住问题不容乐观，政府在租赁房上供给缺位、规范缺位以及由此导致的社会问题仍然相当严重。

二、流动人口住房的需求与供给

（一）流动人口的住房需求

住房通常是普通家庭日常支出中开销最大的耐用消费品。即使对城市居民而言，如果缺乏稳定的工作或收入水平较低，其改善住房也较为困难，更不用说在城市的流动人口。国务院发展研究中心相关课题组研究数据显示，农民工进城务工后随着生活趋于稳定，其在城镇定居的意愿日趋强烈。大部分农民工表示，如果没有诸多限制，有机会进入城镇，他们希望在城镇定居。因此，流动人口对经济适用房、廉租房需求巨大，但是户籍制度以及对经济适用房、廉租房的种种政策限制，极大程度上为流动人口满足住房需求增添了阻碍。

（二）流动人口住房供给分析

由于当前户籍制度与城市住房之间有着莫大的关系，流动人口基本被置于主流住房分配制度之外。在供给方面，只有高端市场才能带来丰厚的利润，所以低收入流动人口并不包括在房地产市场开发的主要目标群体内，商品房的供给几乎不会针对流动人口。虽然政府为低收入和最低收入人群分别制定了经济适用房政策和廉租房政策，但是这些政策只针对城市本地居民的住房需要，没有惠及流动人口。上述两种原因导致的结果是流动人口往往通过房屋租赁解决住房问题。对流动人口而言，我国目前的住宅供给基本是以市场供给为主，政府的公共供给无法覆盖此类人群。

三、流动人口现行住房保障模式

（一）农民工公寓模式

这种模式主要指政府作为公共服务的主动提供者，汇聚各方资源，通过改扩建的方式提供价格低廉的公寓。例如，重庆将一些闲置的农贸市场改造成小面积、低租金的公寓提供给农民工群体。

这种模式具有很大的优点，既充分考虑到农民工流动性大、住房支付能力低的特点，对财政造成的负担也相对较小。但是这种模式也存在一些缺点：（1）数量有限，僧多粥少，供不应求。（2）既要考虑农民工收入低的现状，又不能打破当地住房市场的平衡，房租价格不易确定。（3）此类模式长期将农民工聚集，造成居住隔离，使之不易融入城市生活。

（二）住房补贴模式

住房补贴方式由来已久，分为购房补贴和租房补贴两类。购房补贴即对购买特定标准住房的农民工予以补助，从而鼓励其购买住房。租房补贴则多数是以“补人头”、货币补助的保障方式进行，将政府补助直接支付给有需要的群众。这种直接补助的模式更加贴合农民工流动性大的特点，在提高其支付能力的同时，促进了区域住房的发展。该模式也由于严格的条件规定，导致其受益面过窄。

（三）纳入保障性住房体系模式

纳入保障性住房体系模式比较贴合当前国家实施的住房保障政策的发展方向。其优势如下：一是有利于推进城乡住房保障服务均等化，从而更能体现公平；二是流动人口和当地居民的住房问题相结合，有利于更准确地测算城镇常住人口的实际住房需求，从而有效地统筹和供给住房。该模式的不足在于：一是制度真正实施时，会遇到地方保护意识形成的阻力，地方政府为利益分配而不真正公平对待流动人口；二是户籍制度如不随之改变，流动人口在城市定居仍是空谈。

四、流动人口住房保障优化思路

我国现行的流动人口住房保障的几种模式，经历了多次改革与创新，对流动人口的住房情况产生了巨大的影响，但是这些模式或多或少存在着一些不足与问题，下文将围绕这些不足提供流动人口住房保障的优化思路。

（一）弱化户籍差异

只有改革户籍制度，才能真正将流动人口纳入住房保障体系，与本地居民享有同等待遇。为弱化户籍所带来的住房保障差异，首先可以降低落户的准入条件，对城市中流动人口占比和城市综合承载能力进行调查，同时放开落户限制，降低一些地区的户口申领条件。其次，提高农民工社会保险参保率，将农民工住房保障与农民工社会保险相关联，同时加大宣传力度，提高农民工对社会保险的参与积极性。

（二）优化流动人口住房保障管理模式

细分流动人口类型，不同类型不同管理。对于定居型流动人口，可以通过补贴、降低首付和贷款利率等手段鼓励其主动购房。就业型流动人口，应以公租房和市场租房为主，提升租赁房屋存量，健全租赁市场，改善租赁房屋居住环境等。首先，城市可以鼓励民营企业参与公共租赁房屋的建设，充分发挥私人资本的优势；其次，拓宽公共租赁房屋市场，但对共有产权房的出资和管理还需开展进一步的探索和研究。

（三）细化流动人口公寓的具体实施过程

1.根据市场行情和流动人口的居住需求，合理确定流动人口公寓的户型和容积率。我国各大城市并不缺少租赁住房，而是缺少流动人口能租得起的住房。租不起房的关键原因是户型过大、租金过高。

2.根据城市产业及流动人口的分布情况，合理规划流动人口公寓的建设地点。面向城区服务业的流动人口公寓应“大分散，小集中”，广布于城市周边的交通便利区域。

3.城市政府应根据流动人口、市场及自身等情况，合理确定流动人口公寓的租价，定价时可参考同类区域户型和面积相近的城中村出租房的价格，再以摇号的方式确定承租人。在本地区合法就业且无住房的流动人口均可参与摇号。

五、完善流动人口住房保障房制度的若干建议

（一）加强立法，制定《基本住房保障法》

虽然我国拥有一系列关于保障性住房的政策法规，但缺乏涵盖规划、生产、经营到管理的完整的住房保障法律法规体系。加强保障性住房的法律建设是我国住房保障体系健康发展的前提。建议在广泛征求意见的基础上，尽快推出《基本住房保障法》以指导住房保障建设。

（二）明确政府职责，落实目标责任制

明确政府目标责任健全机构，统一部署，措施到位，工作经费由同级财政预算安排解决；明确政府主导保障住房的建设和分配，认真做好财政支出、土地收益提成、公积金增值部分投资、社会机构资金融资等方面的工作，加大保障性安居工程建设力度，切实满足中低收入家庭的住房需求。

（三）挖掘土地供应潜力，积极筹措房源

在土地资源紧缺的情况下，要加大新增保障房用地的供应，同时通过盘活土地存量、调整住房结构、加大商品房配建等，多管齐下填补土地供给和房源筹措的缺口。第一，优先挖掘和使用现有存量房用于保障房。收购或者承租现有重大工程配套用房、社会闲置房，以减少对新增土地的需求；第二，通过旧厂房改建集体宿舍，解决外来务工人员、蓝领人员的居住问题；第三，通过新建商品住宅配建保障性住房；第四，通过土地整理复垦，实现用地指标缺补与平衡；第五，利用零散农村宅基地和农村建设用地，解决部分保障房建设用地问题。

（四）拓宽融资渠道

地方政府应将保障房投资纳入政府财政列支范围，以有效减轻政府的资金压力，同时广开融资渠道，以弥补保障房供给所需的庞大支出。首先，各级财政应健全保障性住房投资机制，包括住房保障预算；其次，应建立保障性住房投融资机制，包括逐步建立以财政贴息为基础的低息贷款机制、以政府信用为基础的贷款担保机制；再次，研究组建全国保障性住房投资公司，通过吸收部分住房公积金、养老金、社会保障基金以及商业银行贷款等，提供保障性住房建设的投融资服务，并考虑通过引入住房投资信托基金、住房证券化等方式，盘活保障房资源，同时对保障房信托提供贴息和减免税等优惠。

（作者单位：杭州市房产管理局）