人口规模调控会减少上海的住房需求吗?

文/严荣

人口规模调控会减少上海的住房需求吗?

文/严荣

在过去二十多年，城市常住人口规模的快速增长既为上海住房市场的发展创造了有效需求条件，又对住房供应和城市发展带来了许多挑战。为适应城市发展新形势，按照国家相关政策要求，上海提出要严格控制常住人口总量，到2020年将常住人口控制在2500万人以内，到2040年控制在2500万人左右。人口规模调控将对上海住房需求及其结构带来哪些变化，又将对上海住房市场产生哪些影响，是值得引起关注的重要问题。

一、人口结构与住房需求的研究综述

住房首先是满足人们居住和生活需求的物品，因而人口一直是住房需求分析的关键因素之一。随着认识的不断深化，研究者对人口与住房问题的讨论在逐渐拓展，从数量规模、年龄分布等自然结构特征衍生出人口抚养比等变量，又增加了对类似收入状况、受教育程度等社会经济结构特征的关注，进而强调人口迁徙、空间集聚等空间结构特征。

1. 人口的自然结构特征与住房需求。Mankiw和Weil细致地分析了美国1910年至1983年间人口结构变化对住房需求的影响，其提出的“婴儿潮”概念启发了后续诸多研究者。他们在研究中构建了一个以人口年龄结构为函数的住房需求模型，发现美国“婴儿潮”一代（1946-1964年）在20年后所引发的住房需求是20世纪70年代住房价格快速上涨的关键因素。陈斌开等利用人口普查数据对人口结构转变与中国住房需求的关系开展了实证研究，认为居民住房需求与年龄高度相关，“婴儿潮”很可能是自2004年以来中国住房价格快速上涨的重要原因。杨华磊等认为，伴随着中国先后经历的婴儿潮和生育低谷，中国历年新增城镇住房需求呈现出一个倒U型的轨迹。李超等利用面板数据和地理加权回归模型对有关中国城市住房需求的因素做了细致分析，认为人口结构因素的影响程度在时间上和空间上都得到了明显强化。

2. 人口的社会结构特征与住房需求。Green和Hendershott在分析美国住房需求时，除了年龄结构外，还引入了受教育程度和收入水平等因素，得出了影响非常显著的实证结果。在预算约束内，相比低收入人群，高收入者的住房支付能力更强，所显示的住房需求会更强烈。比如，美国2010年的住房自有率调查中，大于等于中位数收入的家庭自有率为81.79%，而小于中位数收入的家庭住房自有率只有51.4%，两者差距很大。但是，这种分析思路忽略了低收入人群的真实需求，而且国际比较的经验并不支撑一国收入水平与住房需求之间呈现线性关系的观点。

3. 人口的空间结构特征与住房需求。人口的迁徙既会改变特定城市的人口规模和结构，也会影响到经济结构和生活环境，而这些变化都会对住房需求产生影响。Saiz针对美国移民和住房市场的研究发现，移民数量每增加1%（占流入地城市人口总数的比例），该城市的房屋租金和交易均价都会上涨1%。但是，有研究者在分析英国的移民和住房市场时发现，移民数量每增加1%，当地的房价会下降1.6%，其中的原因在于移民的流入会显著降低当地的教育质量，一些收入较高的原住民就选择迁往其他城市，从而对当地的住房需求产生了一种“消极的收入效应”。陆铭等基于对中国地级市数据的经验研究发现，在控制相关因素后，外来人口占比更高的城市房价也更高，表现为2000年移民占比每多出10个百分点，2005年房价就会高出8.33%。

上海的人口规模调控至少有三层内容，在总量上要确保人口增速适度可控，在结构上要确保人口结构逐步优化，在分布上要确保人口布局均衡有序。因而，上海的人口规模调控会同时带来人口的自然结构、经济社会结构和空间结构的调整。这些调整将会对上海的住房需求带来哪些影响，目前还缺乏深入的专门分析。本文拟从需求结构视角探讨人口规模调控对上海住房需求的影响。

二、上海的住房需求结构及其变化

从1981年到2015年，上海市的常住人口增长了一倍多，居住房屋面积增加了近13倍，全部常住人口的人均住房建筑面积扩大了近6倍。进入“十二五”时期以来，上海的常住人口增速和生产总值增速都有所回落，但住房市场更趋活跃。相比“十一五”时期，“十二五”时期上海的常住人口增速下降了3个百分点，外来常住人口增速下降了近9个百分点，地区生产总值年均增速下降了近4个百分点（表1），但是住宅投资占全社会固定资产投资的平均比重上升了8个百分点，住房成交面积年均增速上升了近11个百分点，住宅竣工面积年均增速上升了近15个百分点。这一方面体现为全部常住人口的人均住房建筑面积明显增加，另一方面也说明随着经济社会的快速发展，人们的住房需求在发生巨大改变。

表1 上海市的人口增速与经济增速（1981-2015） 单位：%

根据有关理论研究以及对上海住房交易的经验观察，每年新增的住房需求主要来自五个方面：新增人口的居住需求、家庭小型化趋势下复合家庭分户所带来的新增居住需求、改善或置换而引发的新增需求、城市发展过程中因征收和城市更新而带来的安置需求、住房困难群体的住房保障需求。

（一）住房需求结构及其自然变化趋势

1. 新增人口的居住需求。“十二五”期间，上海常住人口增加了112.61万人，平均每年约22.52万人，其中本市户籍人口占18.92%，外来常住人口约占81.08%。根据2010年人口普查的数据，外来常住人口中职业为“国家机关、党群组织、企业、事业单位负责人”和“专业技术人员”的比重为12.13% 。由于这部分人群具有较强的购房支付能力，可以假定每年增加的18.26万外来常住人口中，有12%左右的人可形成有效的购房需求，其余88%的人需要通过租赁住房解决居住问题。如果“十二五”期间全部常住人口的人均住房建筑面积目标值为26平方米/人，这个时期内每年新增居住需求为585.52万平方米，其中购房需求为167.73万平方米，占比约为28.65%。

如果今后若干年的常住人口规模仍然保持“十二五”时期的增速，并且在新增的人口中本市户籍与外来人口大致保持二八比例，结合上述不同时期人均住房建筑面积的参照值，可以估测出各个时期内每年新增人口的居住需求。到2020年，该需求量约为708.9万平方米，其中购房需求为203.08万平方米；到2030年，每年新增人口的居住需求量约为868.7万平方米，其中购房需求为249万平方米；到2040年，需求量约为1042.8万平方米，其中购房需求量为298.67万平方米。

2. 分户带来的新增居住需求。新中国成立以来，上海家庭户的户规模不断缩小，由1949年的户均4.9人缩减到1990年的3.1人，到2000年又减至2.8人，在2010年再减至2.5人。家庭户规模的不断缩小，一方面是生育水平下降、居民居住水平和生活质量不断提高的结果，另一方面又会带来更多的居住需求量。

按照1990-2010年20年间的缩减速度推测，2015年上海全部常住人口家庭户的户均人口数将减至2.35人，“十二五”期间共新增家庭户约52.68万户。因此，结合人均住房建筑面积参照值，可以测算出“十二五”期间分户带来的年均新增居住需求约为643.99万平方米。

如果今后若干年上海家庭户的户规模保持该缩减速度，2020年、2030年和2040年家庭户的户均人口将分别减至2.2人、1.9人和1.6人；与“十二五”期末相比，累计新增家庭户数量分别为59.87万户、207.95万户和411.57万户。结合不同时期人均住房建筑面积的参照值，不同时期因分户带来的年均新增居住需求分别为790.28万平方米、921.91万平方米和1053.62万平方米。

3. 改善或置换带来的新增需求。随着经济社会的发展，一部分收入有稳定增长的家庭会形成改善需求，或者选择“以小换大”改善住房条件，或者选择购买第二套住房。在相关研究中，这些家庭被界定为“户主年龄介于35-50岁之间，受教育程度为大专及以上，从事职业为国家机关、党群组织、企业、事业单位负责人或专业技术人员，且拥有住房间数小于或等于3间的常住家庭户” 。在2010年人口普查中，这类家庭占全部家庭户的比重约为5.03%，比2000年提高了近1倍。结合经验观察，设定有改善需求的家庭占全部常住家庭户的比例为1%左右，且每户在改善或置换后新增住房建筑面积为65平方米。据此可以推算，在“十二五”期间，因改善或置换带来的年均新增住房需求为668.05万平方米。

假定今后若干年有改善需求的家庭户占比保持上述比例，且户均新增住房建筑面积不变，可以推算出至2020年、2030年和2040年，因改善或置换带来的年均新增住房需求分别为748.52万平方米、953.6万平方米和1245万平方米。

4. 征收安置需求。由于重大工程建设、旧区旧房改造以及城市更新等原因，上海每年都会有一批居民需要安置。根据《上海市住房发展“十二五”规划》，“十二五”期间预计完成350万平方米左右二级旧里以下房屋改造，动迁居民约15万户，另外要力争完成8.5万户农民的宅基地置换，可以推算出每年约有5万户居民需要安置。根据《上海市动迁安置房管理办法》等政策规定，目前征收安置房的套均建筑面积为80平方米左右。因此，“十二五”期间每年的征收安置需求在400万平方米左右。

截至“十二五”期末，上海仍有新式里弄、旧式里弄和简屋约1634万平方米，约70万户居民。假如在2030年前完成旧区旧房改造任务，每年的征收安置户规模为4.67万户左右，而假如在2040年前要完成任务，则每年约有2.8万户征收安置户。因此，如果到2020年之前保持“十二五”期间的旧区旧房改造进度，每年的征收安置需求为400万平方米左右；如果到2030年前要完成任务，每年的征收安置需求约为373.6万平方米；如果到2040年前要完成任务，每年的征收安置需求约为224万平方米。

5. 住房保障需求。除了征收安置住房外，上海的“四位一体”住房保障体系还包括廉租住房、公共租赁住房和共有产权保障住房。其中，廉租住房作为最基本的托底保障，已实现“应保尽保”，即只要符合相关条件就可享受货币或实物方式的廉租住房保障。但是，公共租赁住房和共有产权保障住房的供应还受制于保障资源的供给能力，有时甚至要轮候。根据经验观察，上海平均每年约为5万户家庭（占户籍家庭户总数的1%左右，占全部常住人口家庭户总数的0.7%左右）提供住房保障，户均面积约为50平方米。根据国家新型城镇化规划等政策要求，保障性住房等城镇基本公共服务要覆盖全部常住人口。据此假定，每年新增住房保障家庭占全部常住人口家庭户的0.7%左右，户均住房保障面积为50平方米。

6. 住房需求合计。基于上述有关五类基本居住需求的分析，可以汇总形成截至不同年份的年均新增居住需求。比如：以2010年的相关情况为基数推算出“十二五”期间（2011-2015年）的年均新增居住需求为2657.28万平方米，其中购房需求为1879.78万平方米；以2015年的相关数据为基数推算今后若干年的居住需求，截至2020年年均新增需求为3050.49万平方米，购房需求为2141.62万平方米，截至2030年的年均新增需求为3631.06万平方米，购房需求为2497.89万平方米，截至2040年的年均新增需求为4237.05万平方米，其中购房需求为2822.04万平方米（表2）。

（二）对需求估测的验证

为了解需求测算与实际需求之间的差距，拟结合“十二五”期间住房市场的交易情况进行比较。2011-2015年，上海新建商品住房销售面积为8872.24万平方米，存量住房（二手房）成交面积达到8394.91万平方米，两者合计17267.15万平方米，年均交易量约为3453.43万平方米。通过需求结构模型预计的年均需求为1879.78万平方米，占年均实际交易量的54.43%。由于在实际交易量中，除了合理的居住需求外，还包括一部分投机性需求、家庭成员之间房屋产权变更登记（即通常所说的“更名”）以及存量住房成交中的重复计算等，预计量与实际交易量之间有较大差距。

根据需求结构模型的推算，外来常住人口年均新增购房需求为594.91万平方米。而根据公开报道，在实行住房限购政策之后，非上海户籍人口购房面积占比从限购前的28%左右下降到17%左右 。假定2011-2015年外来常住人口购买上海新建商品住房和存量住房的面积占比为20%左右，则约合690.69万平方米。预计外来常住人口的购房需求占实际购买量的86.13%。

通过需求结构模型测算的“四位一体”保障性住房年均需求为759.72万平方米。根据公开报道，“十二五”期间，全市共完成各类保障性住房67.8万套（加上20万户旧住房综合改造，合计为87.8万套） ，约合4100万平方米。预计保障性住房年均需求占实际完成量的92.65%。

从市场成交量、外来常住人口购房面积以及保障性住房建设等三个方面看，需求结构模型的推算结果具有一定的合理性。

三、人口规模调控对住房需求结构的影响

人口规模调控既要控制人口总量的增速，也要优化人口结构。假定其他条件不变，人口规模调控会影响到新增和存量外来常住人口的数量及结构，还会影响到全市常住人口数量及家庭户数。与住房需求结构相对应，人口规模调控会影响到新增人口的居住需求、改善或置换而引发的新增需求、住房困难群体的住房保障需求，另外还会带来存量外来常住人口的购房或改善需求。由于在需求结构测算中，改善性需求和住房保障需求的变动只因常住人口总量变动而引起，不涉及其他参数，因而较容易测算其变动幅度。所以，在此重点讨论新增人口的居住需求和存量外来常住人口居住需求的变动情况。

1. 新增人口居住需求的变动情况。如果到2020年，全市常住人口规模控制在2480万人，将比2015年增加64.73万人，比不实行人口规模调控情形下同比少增53.45万人，减幅达到45.23%。假定在新增人口中本市户籍与外来人口所占比例与“十二五”时期相同，“十三五”期间平均每年将新增户籍人口2.45万人，将新增外来常住人口10.5万人。根据假定，新增户籍人口的居住需求不受人口规模调控政策的影响，但新增外来常住人口的居住需求会因该政策的实施而受到影响。

如果到2020年，外来常住人口结构优化的目标是中高端就业人员占比要接近25%，就意味着在2015-2020年间，该类人员占比每年要提高2.6个百分点。假定收入增长与住房支付能力提高成固定比例关系，根据前述有关人均住房建筑面积参照值，可以估算出新增人口的年增居住需求为388.5万平方米，其中购房需求为119.49万平方米，分别比不实行人口规模调控情况下的需求减少320.4万平方米和83.59万平方米。

同理，假定到2030年外来常住人口结构优化的目标是中高端就业人员占比接近50%，可以估算出新增人口的年增居住需求为197.75万平方米，其中购房需求为60.74万平方米；假定到2040年外来常住人口结构优化的目标是中高端就业人员占比接近80%，可以估算出新增人口的年增居住需求为167.6万平方米，其中购房需求为51.62万平方米。

2. 存量外来常住人口居住需求的变动情况。截至2015年底，全市共有外来常住人口981.65万人。根据推测，其中约有12%的人购房，另有874.53万人是通过租赁住房解决居住问题的。在实施人口规模调控政策的背景下，这些存量外来常住人口的结构将得到优化。随着中高端就业人员占比逐渐提高，原来租赁住房的人数占比将下降，而选择购房的人数占比将上升。

根据2010年人口普查的数据，外来常住人口中职业为“商业、服务业人员”、“农、林、牧、渔、水利业生产人员”、“生产、运输设备操作人员及有关人员”和“不便分类的其他从业人员”的人均住房建筑面积20.85平方米/人。根据经验观察，这些人员的居住类型主要是租赁住房，据此推测外来常住人口租赁住房的人均面积为21平方米左右。假设其增速与全市人均住房建筑面积的增速一致，到2020年、2030年和2040年的人均租赁住房面积将分别达到24.23平方米/人、28.27平方米/人和32.31平方米/人，但与不同时期的人均住房建筑面积参照值相比，分别差5.77平方米/人、6.73平方米/人和7.69平方米/人，这个差值构成了人口结构优化后的新增来源。

如果与增量外来常住人口一样，存量外来常住人口的结构优化目标在2020年也是接近25%，这就意味着会选择购房的人数占比每年将提高2.6个百分点。结合人均住房建筑面积与人均租赁住房面积的差额，可以估算出每年新增的住房需求约为131.17万平方米。同理，假定到2030年和2040年存量外来常住人口结构优化的目标分别是50%和80%，新增的住房需求则分别为148.87万平方米和182.89万平方米。

3. 住房需求合计。基于上述分析，将几类需求汇总成每年的新增需求。比如，在2020年前，新增人口的居住需求量为388.5万平方米，分户带来的新增需求量为790.02万平方米，改善需求量为732.73万平方米，征收安置和住房保障需求量分别为400万平方米和394.55万平方米，存量外来常住人口因结构优化而新增的需求量为131.17万平方米，六类需求合计为2836.96万平方米，其中新增购房需求量为2173.41万平方米。同理，可得到2030年前年均新增需求量为2957.7万平方米，2040年前年均新增需求量为3198.55万平方米（表2）。

4.人口规模调控影响住房需求结构的小结。从需求结构方面对是否实行人口规模调控情形下的住房需求进行对比，有以下几方面发现。

（1）人口规模调控会减少住房需求量。假定其他条件不变的情况下，如果上海的人口规模调控能达到预期目标，新增人口的住房需求量将大幅下降，从而使总的需求量有所下降。在实行人口规模调控政策后，新增人口的住房需求量在2020年、2030年和2040年将分别下降45%、77%和84%。由此，年均新增需求总量将分别下降7%、19%和25%（表2）。

表2 人口规模调控对住房需求结构的影响 单位：万平方米

（2）年均购房需求量虽有所下降，但降幅更小。虽然人口总量增速大幅下降，但由于人口结构优化会使中高端就业人员占比上升，使得住房支付能力更强的人数更多，因而在实行人口规模调控政策后，年均新增的购房需求量虽有所下降，但其降幅相比需求总量的下降幅度更小，在2030年和2040年分别下降6%和10%。如果到2020年，全市外来常住人口结构优化比例能达到25%，购房需求量将不减反增，增幅接近2%。

（3）外来常住人口的购房需求将有所增加。随着更大比例的中高端就业人员进入上海，会有越来越多的外来常住人口选择在上海购房而不是一直租赁住房。因而，在实行人口规模调控政策后，外来常住人口的购房需求量将有所增加，在2020年、2030年和2040年的增幅分别是15%、6%和1%。

四、结论与讨论

上海的人口规模调控政策既要控制人口总量的增速，也要优化人口结构。从人口结构优化的角度看，住房需求量虽有所下降，但其中的购房需求量降幅不大，而外来常住人口的购房需求量将有所增加。

在有关人口规模调控与住房需求的分析中，有几方面问题值得进一步关注。首先，不同时期的人口规模调控目标能否实现，直接影响到住房需求量的增减。无论是人口总量增长能否如期减速，还是人口结构优化能否如期推进，都会改变对住房需求量的测算。为此，有必要定期对人口规模调控效果开展动态评估，以及时修正对住房需求量的估测，避免供需失衡加剧住房市场的波动。其次，需要结合上海住房供应状况对需求变动进行均衡分析。由于缺乏对非正规住房、“非改居”等方面情况的全面了解，也缺乏对外来常住人口相对全面的住房调查，在本研究中只依靠合法的居住房屋进行测算，这会导致或者高估外来常住人口的居住水平，或者高估上海住房的有效供应规模。这种高估可能会影响对住房需求的测算，从而改变对供需均衡状况的认识和判断。再次，需要对外来常住人口的购房比例开展更具针对性的实证分析。为了更加清楚地了解人口结构优化对外来常住人口购房比例的真实影响，更加准确地测算人口规模调控后住房需求的变动情况，需要对外来常住人口的购房比例与年龄结构、受教育程度、职业分布、收入分布等方面开展更具针对性、符合上海情况的实证分析。

（作者单位：上海市房地产科学研究院）