政社分离视域下政府对中国足球协会的嵌入性治理

胡佳澍

（浙江大学教育学院体育学系，浙江杭州310028）

◂专题研究

政社分离视域下政府对中国足球协会的嵌入性治理

胡佳澍

（浙江大学教育学院体育学系，浙江杭州310028）

中国足协实行脱钩后，组织性质的变化必然要求政府与协会关系的变化。以政社分离为切入点，应用文献分析法和逻辑分析法，用嵌入性治理理论审视当前中国足协的改革。首先，介绍了嵌入性治理应用于中国足协转型的可行性，探讨了政府嵌入的边界和程度；其次，从制度和组织两个层面分析当前中国足协中的政府嵌入行为；最后，提出政府嵌入中国足协的问题及优化建议，为体育管理体制和社会组织管理体制改革提供参考意见。

嵌入性治理；政社分离；中国足协；体育管理体制

中国足协成立于1956年，从成立之初就带有浓重的官方色彩，与体委部门一起承担足球运动的组织与管理工作。1992年，红山口会议将中国足协确立为具有独立法人地位的事业单位，并开始协会实体化改革的探索。1995年，足球运动管理中心的成立取代了中国足协的职能，因《国家体委运动项目管理中心工作规范暂行规定》授予其“负责缩管项目的各项工作”的行政权力，变成中国足协的最高权力机构。党的十八大以来，政府与社会之间的关系进行了一系列重大的调整，政社分离的实施逐步加快。以《中国足球改革发展总体方案》《中国足协调整改革方案》等一系列文件为依据，以足球运动管理中心的撤销为标志，中国足协作为改革的试点率先实现了独立运行。

由于组织的发展具有严重的路径依赖特征，脱钩后的中国足协尚未完全有能力独立肩负起行业治理的重任，依然离不开国家体育总局的引导和监管。体育行政部门与中国足协的关系，是政府-社会关系的映射，是当前我国体育管理体制改革和社会组织改革需要关注的重要问题。以政社分离为切入点，引入嵌入性理论，通过嵌入性治理框架审视当前中国足协中的政府嵌入行为，探究政府嵌入存在的问题并提出优化措施，为体育管理体制和社会组织管理体制改革提供参考意见。

1 嵌入性治理

1.1 嵌入性治理应用于中国足协改革的可行性

尽管政府职能的转移为中国足协的改革与成长释放了空间，但在足协自身尚不能独立承担行业治理任务、制度规则尚未建立健全之前，如果政府不加以适当的引导和监管，就容易出现“失序”的境况。并且，只有当体育行政部门与运动项目协会的价值取向与利益追求一致，形成利益共同体时，才能对体育管理体制改革形成合力。足协组织性质的变化必然要求政府对其监管方式的变化，因此，重塑政府与社会的关系对推动我国足球改革的意义不言而喻。

嵌入性理论为政府与社会关系的审视提供了新视角。嵌入性理论起源于经济社会学研究，Bolanyi认为一个现代社会体系的所有经济生活都是嵌入于社会关系和制度中的，最早提出了“嵌入性”概念。Granovetter创造性地重塑了这一概念，认为嵌入性是指经济活动的多边行动关系受整个网络关系结构的影响，经济活动也嵌入在社会关系中，具有如风俗习惯、行为规范等社会特征，而这些特征是嵌入于特定区域环境中的各种社会要素相互作用的结果［1］。

从理论渊源与沿革来看，虽然嵌入性理论发端于经济社会学，但其研究聚焦于社会组织运行中的政治、经济、文化、组织结构及其社会关系等环境因素对组织运行逻辑和发展态势的植入性影响［2］。我国学者罗峰、刘鹏、吴月、唐兴军等引入嵌入性概念对政党权威、社会组织、行业协会等进行了研究。可见，将此理论应用到社会组织的治理转型研究中，已具备一定研究基础。尤其值得关注的是，2014年5月26日召开的中共中央政治局会议上，习近平主席强调要推动建立各民族相互嵌入的社会结构和社区环境，这体现了嵌入性理论在国家治理中的应用。

嵌入性理论应用于社会组织治理转型的相关研究，为政府嵌入中国足协提供了理论基础。实现脱钩，一是从政府的直接管理中脱离，变业务管理为业务指导，并承接政府转移的部分职能；二是足协本身所含的行政职能、行政编制、财政拨款等行政内容要从原有的组织体系中逐步剥离。但脱钩不是脱嵌，相反，政府的规制与培育是足协组织成长不可或缺的外部条件。强调政社分开不是一味追求社会组织的独立自主，而是通过行政脱钩实现资源与财政的独立和职能的分离，从而提升组织行业治理的能力。政治嵌入社会，一方面是实现公共秩序、增进公共利益的需要，另一方面也是培育市场与社会力量的需要。

1.2 政府嵌入中国足协的边界和程度探讨

嵌入不意味着干预，不意味着对协会自主性的否定。那么，在什么范围内嵌入，嵌入到什么程度，既能充分发挥中国足协的组织自主性，又保证其不偏离党和国家的路线、方针、政策？政府是公共利益的代言人，应最大限度地维护社会公共利益，提供公共产品与服务是政府的重要职责。公共产品具有外部性，不管从规模还是成本上考虑，政府都具备提供（不等于生产）公共产品与服务的优势。因此，政府嵌入协会的范围，应为公共品的提供，具体包括足球法律体系的建设、足球管理体制的创新，以及足球类公共产品与服务的供给三个方面。

确定了政府嵌入的边界，还需要考虑嵌入的程度问题。Uzzi提出的“嵌入性悖论”认为，嵌入的程度与企业绩效呈“倒U”型分布，嵌入的最优状态并非深度嵌入，而是适度嵌入［3］。过度嵌入一方面导致制度的僵化和锁定，阻碍改革的进程，甚至可能产生寻租、腐败现象；另一方面也会阻碍协会作为多元利益主体表达诉求的渠道，使得利益冲突与失衡难以协调。适度嵌入是嵌入主体在嵌入客体的过程中，恪守一定边界，保持两者间的协作以达成形式与功能的一体化，在职责和权力上又存在相对分立。适度嵌入不仅要保持政府与协会权力的均衡，也要保持政府监管与自由的均衡。

1.3 嵌入性治理的核心内容和分析框架

嵌入性治理，特指政府通过有效的制度供给，结合多种政策工具，对协会的运行过程予以监管。相比限制和监护的单向性，嵌入性治理强调自上而下的政府“嵌入”和自下而上的协会“受嵌”；相比分类控制的静态性，嵌入性治理可以根据目标、环境的变化，在嵌入程度上有所调整，是各行为主体间进行策略性互动与调试的动态过程。嵌入性治理源于政府与社会的双向互动与策略性自主行动，破除了政府或社会中心论的一元治理弊端，通过制度、组织、利益的嵌入来衔接政府、社会和市场，最终实现多元主体共同治理模式。通过明晰嵌入的概念和参与主体、嵌入的互动调试过程、嵌入的路径机制，以及不同嵌入程度导致的不同嵌入效果，可以搭建起嵌入性治理的分析框架。嵌入性治理分析框架的目标，是通过分析作为政治环境的政府如何影响协会的治理转型，以何种策略实现对协会的有效监管。在这种模式下，政府通过一定的方式嵌入于协会之中，间接实现对市场与社会的干预调控［3］。结合中国足协改革现实，下文将从制度、组织两个层面分析政府对中国足协的嵌入行为。

2 政府嵌入中国足协的现状分析

2.1 制度层面的嵌入

制度层面的嵌入表现在制度环境的塑造，并内化为组织内部治理制度和行业治理制度。庞大的制度体系为中国足协的组织架构、组织职能、行业治理等各方面提供了引导、规范作用。这种制度嵌入不同于自上而下的执行行政命令，而是将外部制度内化为协会的内部制度，是一个动态的过程，协会内部制度会随着外部制度环境的变化而有所调整。

2.1.1 法律授权 权力来源于法律，法律作为一项正式制度，对协会所拥有的权力进行规定，意味着组织合法性的获得。同理，有关法律中对中国足协性质地位、职能范围的描述，就是法律授权的体现。从制度层级来看，已经形成了从法律、行政法规到部委规章的较完善的制度体系；从制度内容来看，涉及对足协职能、性质等合法性的界定，以及组织内部治理和规范化建设等（表1）。

2002年，《中共中央国务院关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》中提出，要明确政府和社会的事权划分，实行管办分离，把不应由政府行使的职能转移给事业单位、社会团体和中介组织。2008年，《中共中央关于深化行政管理体制改革的意见》要求以政府职能转变为核心，加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开。2015年2月，《中国足球改革发展总体方案》明确其不再设立行政级别。同年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》，针对各级行政机关与其主办、主管、联系、挂靠的行业商业协会提出了脱钩任务和措施。8月，国务院足球改革发展部际联席会议办公室印发《中国足球协会调整改革方案》，按照政社分开、权责明确、依法自治的原则，实现中国足协与国家体育总局脱钩，中国足协依法独立运行。通过一系列法律与规章的授权，中国足协获得了独立性和自主性。

表1 中国足协运行中涉及的部分正式制度

2.1.2 足协自身建设的制度嵌入 组织获得支持和正当性的程度取决于它们服从制度的程度，组织为寻求合法性，必须以国家的正式制度为基础来进行自身建设。组织章程是组织的纲领性制度，确立了组织内部管理的规范框架。《中国足球协会调整改革方案》中明确提出“进一步修订和完善《中国足球协会章程》，确保中国足协工作规范化和足球行业治理民主化、科学化［4］”。新章程由2015年12月第十届中国足协第二次会员大会通过，是以国家社团管理部门制定的《全国性社团章程范本》和国际足联的《会员协会章程范本》为基础，依据《中国足球改革发展总体方案》和《中国足球协会调整改革方案》进行的。新章程着重对中国足球协会的性质、宗旨和职能，会员入会和准入制度等条款进行了修改。例如，章程第三条“性质”，增加了中国足协是具有公益性质的社会组织，这与总体方案中对中国足协“公益性”的定位相一致；第三十六条“执委会是大会的执行机构”，突出了执委会成员的广泛代表性和专业性，这与总体方案中对中国足协“广泛代表性、专业性、权威性”的要求相一致［5］。

作为国家层面对足球行业的的顶层设计，章程充分吸纳了《中国足球改革发展总体方案》的宗旨和精神；作为国家社团管理部门为规范社团行为制定的规范性文件，《全国性社团章程范本》为新章程的修订提供了依据；新章程需报国家社团登记管理机关核准方能生效，管理机关以核准后的章程为依据对协会进行监督管理。这些都是国家制度嵌入协会章程的具体表现。

2.1.3 足协行业治理的制度嵌入 法律赋予了中国足协足球行业的治理主体地位，在行业治理过程中，尤其是行业标准与行业规范的制定中，也融入了大量国家政策和法规制度。为规范足球的行业管理制定的许多规范性文件，涉及注册、俱乐部准入与转让、球员转会、运动员与裁判员管理、场地建设、纪律处罚等，如《中国足球协会注册管理规定》《中国足球协会职业联赛俱乐部准入实施细则》《中国足球协会球员身份与转会管理规定》《中国足球协会纪律准则》等。除了遵循国际足联的相关规定和准则，也参照各项法律法规，涉及《劳动法》《公司法》《合同法》《治安管理处罚法》《大型群众性活动安全管理条例》等等。大量正式制度融入并内化为协会参与行业治理的行为准则。

2.2 组织层面的嵌入

组织层面的嵌入是两种组织通过相互渗透与组织形式的交叉重叠，将一个组织的行动逻辑渗透并内化到另一个组织之中的过程，具体表现为足协的党组织建设、足球改革部际联席会议办公室的成立，以及执委会成员的嵌入。

2.2.1 足协的党组织建设 根据《中国共产党党章》规定：企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织、人民解放军连队和其他基层单位，凡是有正式党员3人以上的，都应当成立党的基层组织［6］。这种自下而上全面的组织网络体系的建立，使我国的党政体制具有强大的动员力和组织力。《总体方案》对调整改革中国足协的规定中，提出要求加强党的领导，健全各级足球协会党的组织机构，按照党管干部原则和人才政策，加强协会思想政治工作和干部日常管理。中国足协设立党委，由国家体育总局党组领导。

在国家体育总局党组的领导下，中国足协党委主要从两方面开展党建工作：一是建立健全党建制度，以制度保障协会党建活动的规范化常态化，就党建工作规范化、党组织的职责、党风廉政建设、精神文明建设、党员发展与组织生活开展等方面制定了相关制度规范与实施方案。二是成立纪委，履行监督责任，充分发挥监督、执纪、问责职责，对党内违规违纪行为进行调查和处理。

2.2.2 足球改革部际联席会议办公室的成立2015年4月，足球改革发展部际联席会议办公室正式组建。办公室主任由蔡振华担任，成员分别来自国家体育总局有关司局和中国足协。办公室主要负责按照联席会议的部署统筹、协调、督促《总体方案》的落实，积极协调和配合宣传部、改革办、外交部、发改委、教育部、民政部、公安部、财政部等有关部门全面做好承上启下工作，提出需要召开联席会议和解决相关问题的建议等。各成员单位有关司局负责同志担任联席会议联络员［7］。从组织形式上看，办公室独立于中国足协而存在，但无论是组织功能还是权力架构，其行动逻辑对中国足协的组织成长有着直接影响。

2.2.3 人员嵌入 人员嵌入即拥有政府背景或行政体制内的人员进入到组织中并拥有较大决策权。尽管早在1998年国务院办公厅发布了《党政机关领导干部不兼任社会团体领导职务的通知》，但由于当时中国足协与足管中心的合二为一，组织成员均为体制内人员。撤销足管中心后的中国足协完成了人事转制，但依然镶嵌着政治意图（表2）。

表2 第十届中国足协执委会成员名单

根据组织章程，协会的主席、副主席、执委由会员大会民主选举产生；根据总体方案，中国足协的领导机构应由国务院体育行政部门代表、地方及行业足球协会代表、职业联赛组织代表、知名足球专业人士、社会人士和专家代表等组成，可见国务院体育行政部门代表仍是协会领导成员的重要组成部分。从第十届中国足协执委会成员名单来看，绝大多数成员依然是政府行政官员，或曾经是政府行政官员，以国家体育总局、地方体育局的业务分管领导为主。多年的行政工作使他们的能力结构、思维观念和社会关系或多或少都带有行政色彩和政府逻辑。

3 政府嵌入中国足协的问题与优化

对政府嵌入的必要性、边界和程度的审视，为分析当前政府对中国足协嵌入状态的合理性与不足之处提供了依据。制度层面的嵌入程度是否适度，一是看正式制度是否有利于提升协会自身建设能力，二是制度体系能否为协会参与市场与社会治理提供良好的制度环境。从当前情况来看，《体育法》以法律形式确认了各单项体育协会有权管理该项运动的规定，为中国足协的行业治理提供了法律依据；《中国足球协会调整改革方案》对中国足协的性质、定位、治理制度与机制建设等方面做出了规定，对中国足协的制度化、法治化管理起到保障作用；《中国足球改革发展总体方案》《中国足球中长期发展规划（2016—2050）》等文件明确指出了中国足球的发展方向和政策安排，为中国足协如何参与行业治理提供指导。制度层面的嵌入为协会的合法性提供法律和制度的保障，也增进了协会自身建设与行业治理能力。但制度建设尚存在法律体系不够完整、对协会内部规制性制度过密的情况。从长远来看，在中国足协逐步提升自身能力后，制度嵌入的重点应在于创造宽松良好的制度环境：一方面放松对协会内部治理的规制，另一方面构建引导型的外部治理制度。

中国足协的党组织嵌入，在保证政治方向、团结凝聚群众、建设先进文化等方面发挥了重要作用，但不仅仅局限于思想路线引领，而是嵌入到协会内部治理与行业治理的方方面面。在我国，党政职能常常含糊不分，如何避免与行政机构脱钩后的中国足协囿于执政党过度嵌入的困境，是组织嵌入需要考察的问题。协会党组织应淡化其政治职能，突出整合协调功能，吸纳与整合公众的利益诉求，并转化为公共政策；要理顺党组织与协会权力机构和执行机构的关系，分清组织职能和业务管理职能。

足球改革部际联席办公室是为实现政府主导足球改革的稳步推进而成立的临时组织，在当前特殊环境下起到重要的作用。随着改革的深入和中国足协自身能力的提升，办公室的职能应逐步移交给中国足协。

从程序上看，中国足协的领导成员由会员大会民主选举产生，但目前依然以行政体制内人员为主。原足管中心领导班子成员免去事业单位职务，以国务院体育行政部门代表的身份进入中国足协工作，实质上是一种“换汤不换药”。组织管理者曾经的工作经验和经历，会形成一种路径依赖，对组织今后的发展具有深刻影响。这种人事嵌入使协会在与政府的互动中具备一定社会关系存量，有利于政府和协会之间培育信任互惠的关系，但却容易引致协会独立性、自主性被侵害。行政人员固有的政府工作方式及个人与公共事业之间的利益冲突、权力寻租等因素，使协会可能囿于组织外形化的困境。需要指出的是，并非不允许行政部门代表进入中国足协，而是呼吁更多社会人士和专家代表的加入，以体现中国足协的广泛代表性和专业性。自本届任期满后，应按照中国足协章程，由会员提名执委会成员候选人，经会员大会投票表决，形成新一任执委会委员，优化领导机构。

政府购买公共服务作为“政府主导、社会参与、定向委托、合同管理、评估兑现”的新型公共服务供给方式，被认为是实现政社合作和多元治理的有效手段。其实质是政府通过掌控资金与物质资源的配置权，通过项目化的定向购买，使协会具有一定程度的资源依赖性，以实现国家意志的嵌入，也可看作是一种嵌入形式。对政府以购买公共服务形式来扶持协会的要求已被明确提出，但目前仍处于尝试阶段，所涉及的项目和内容较少。由于购买范围有限，使得公众对足球项目的需求并未得到有效满足，足协的作用也未得到充分发挥。因此，要逐步扩大政府购买公共服务的范围，一方面政府要转变思想观念，将原来所承担的公共服务职能逐步转移，提高管理与合作能力；另一方面协会要提升自身专业服务水平，加强自主发展意识和自我管理能力，双方协作建立起有效的政府购买公共体育服务运行机制，尤其在校园足球和足球场地设施建设等方面。协会应以服务会员、服务公众为中心，而不是一味契合政府利益。

4 结语

中国足协与国家体育总局的脱钩是政社分离、权责明确、依法自治的体现，是体育管理体制与社会组织改革的突破口和试验田。足球运动管理中心的撤销、国家体育总局不再具体参与足球业务工作，确立了中国足协行业治理的主体地位，使其拥有多方面的自主权。但脱钩并不代表完全脱嵌，不代表政府放弃对协会的监督管理。在政社分离的要求下，如何既能充分实现协会的自主性，又能保证其不偏离党和国家的路线、方针、政策，是关于政府与社会关系的议题之一，也是脱钩后的中国足协不可回避的问题。嵌入性治理为政府-社会关系提供了新视角，为构建政府与社会嵌入性互动机制提供了理论基础。

嵌入是一种政府为实现对协会有效监管的策略，政府让渡部分权力和职能给社会组织，既能减少行政成本，又实现了对社会组织的赋权增能；国家意志与政府政策以嵌入的形式内化到协会中，有利于治理效率的提高。嵌入的边界应遵循比较优势原则，局限于公共品供给，并且要有限度。从当前情况看，政府对中国足协的嵌入主要在于制度、组织两个层面，制度层面嵌入为中国足协的合法性地位构建提供了政治基础，增进了协会内部规范管理和外部行业治理能力。未来应逐步放松对协会内部管理的规制，营造宽松、积极的制度环境。组织层面的嵌入是中国特色社会主义国情下维持政党权威、提升政党社会整合能力的必然要求，应注意党组织在协会中方式方法的转变，淡化其政治职能。人员的嵌入可能使协会发生组织外形化，应逐步弱化这种嵌入方式。政府购买公共服务作为多元治理的有效手段，也是嵌入方式之一，目前比较薄弱，尚需逐步推进。

需要说明的是，基于中国足协的脱钩作为目前体育管理体制突破性成果的事实，选择了中国足协作为案例来论述。从讨论的适用性上说，嵌入性治理同样适用于其他运动项目协会、体育社会组织，乃至大多数社会管理体制改革语境下的社会组织。政府与协会应在恪守各自边界、坚守自身职能的同时相互嵌入，遵循合理的嵌入边界、适度的嵌入程度、合适的嵌入方式。

［1］Granovetter，M.Economic action andsocial structure：the problem of embeddedness［J］.The American Journal of Sociology，1985，19（3）：481-510.

［2］刘鹏，孙燕茹.走向嵌入型监管：当代中国政府社会组织管理体制的新观察［J］.经济社会体制比较，2011（4）：118-128.

［3］唐兴军.嵌入性治理——国家与社会关系视阈下的行业协会研究［D］.上海：华东师范大学，2016：83-87.

［4］国务院足球改革发展部际联席会议办公室.中国足球协会调整改革方案［Z］.2015.

［5］网易体育.《中国足球协会章程修正案》足协会员大会审议［EB/OL］.（2015-12-17）［2017-01-28］.http：//sports.163.com/15/1217/09/BB1BNLIS00051C89.html.

［6］人民网.中国共产党党章［EB/OL］.（2012-11-19）［2017-01-28］.http：//cpc.people.com.cn/n/2012/1119/c64387-19616005.html.

［7］北京青年报.足球改革部际联席会议办公室正式成立［EB/OL］.（2015-05-01）［2017-01-28］.http：//sports.qianlong.com/4713/2015/05/01/6765@10297474.htm.

责任编辑：乔艳春

Em bedded Governance on Chinese Football Association in the Horizon of Separation of Politics and Society

HU Jiashu
（Department of Physical Education of College of Education，Zhejiang University，Hangzhou 310028，Zhejiang，China）

A fter Chinese Football Association（CFA）separates from the government，the changes of the organization require the changes of relationship between the government and the association.In the horizon of separation of politics and society，using literature analysis and logical analysis，the author introduces embeddedness theory to review the reform of CFA.First of all，the author introduces the feasibility of applying the embedded governance to the transformation of CFA，and the boundary as well as the degree of embededness.Secondly，the author analyzes how government embeds CFA currently by institution and organization.Thirdly，the author inspects the problem of the embeddedness and provides some suggestions，which aims at the reform of sportsmanagement system and social organizationsmanagement system.

embedded governance；separation of politics and society；CFA；sportsmanagement system

G843

A

1004-0560（2017）04-0001-05

2017-03-28；

2017-05-15

国家社会科学基金一般项目：基于竞争、合作、公平视角的我国职业体育联赛制度创新研究（15BTY009）。

胡佳澍（1990—），女，博士研究生，主要研究方向为体育产业经济与管理、职业体育。