政府与行业协会协同机制分析

李利利+刘庆顺

[摘 要] 协同治理能促使不同利益主体相互调和并采取联合行动。我国行业协会不断发展壮大，已经成为协同治理的重要组成部分。当前政府与行业协会在事中事后监管领域已基本具备协同的条件和机制，但仍面临法治机制不完善、政府职能转移不彻底、协会自我管理和发展能力比较薄弱的困境。因此，为推动政府和行业协会商会形成新型合作互动关系，应加快行业协会商会专门法的制定进程，加快推进行业协会与行政部门脱钩改革，加强行业协会自身建设，提升行业协会监管水平，从而促进政府与行业协会发挥各自优势，协同监管市场主体，维护市场秩序的稳定，促进社会治理的现代化发展。

[关键词] 协同治理理论；政府；行业协会；事中事后监管；治理机制

[中图分类号] D035 [文献标识码] A [文章编号] 1009-6043（2017）08-0003-02

行业协会是政府与企业相互联系的桥梁和纽带，在维护行业发展中的作用越来越受到重视。随着市场经济的不断完善，我国行业协会得到了快速发展。截至2015年6月，全国在民政部门依法登记的行业协会商会近7万个，已基本形成覆盖社会经济不同门类、不同层次的行业协会商会体系[1]。随着我国市场经济不断完善，行业协会在维护会员企业合法利益、提供政策咨询服务、促进行业自律等方面起着举足轻重的作用，尤其在维护行业有序竞争和市场监管方面有着无可比拟的优势。因此，如何更好地利用行业协会的作用，协同政府做好市场监管，促进社会治理现代化是当前的重要课题。

一、协同治理理论概述

治理（governance）理论是随着社会自治组织力量的不断壮大而兴起的。治理理论强调多中心主体在社会治理中的作用，弥补政府作为单一主体的不足，是社会管理的创新之举。爱莫森等将协同治理视为“为了实现一个公共目的，使人们有建设性地参与跨不同层级公共部门、或跨公共、私人、社会团体的公共政策制定和管理过程”[2]。因此，协作性治理可以认为是第三部门、公民以及其他社会主体在制度的激励下通过直接参与由政府发起的正式的、以共识为导向的决策制定，解决公共问题的过程。当前，协同治理常用来指代政府与其他社会组织跨部门的协作共治[3]。

随着学术界对于协同治理基本框架认识的不断深入，协同治理的基本框架也在不断地演化且趋于完善，协同治理模型的解释力也在不断增强。爱莫森等于2011年发表的《协作治理的统一框架》一文总结了近几年有关协调同治理的研究成果，构建了协同治理的统一模型，并对模型中包含的关键维度和要素进行了详细的论述[4]。该协同治理模型包括三大模块：系统情景、运行机制、影响和调适。作者重点分析了协同治理机制包含的变量：驱动力、协作动力、协作行为和影响因素等。

驱动力是促进协同治理机制成功展开必不可少的因素，包括领导力、重要的激励、相互依赖和不确定性四个要素。协同治理机制包括协作动力和协作行为两个要件，将影响协同治理机制的发展及有效性。协作动力是周期性或迭代的交互变化，包括三个相互影响的要素：实质的参与、共享动机、联合行动的能力。

实质参与即通过协作来解决问题和冲突、或创造价值。实质性参与必须坚持公平和民主的对话、开放和包容的沟通、各种利益表达的平衡等原则。通过发现、定义、协商、决策四个动态过程中的元素来实现。

共享动机是一个自我强化的循环过程，包括四个元素：相互的信任、理解、内部合法性和义务共担。它强调人际关系的要素，有时被称为社会资本，而且一旦启动，将强化和促进实质参与。

协同治理机制必须产生一种前所未有的新的“共同行动能力”，在共同目标的持续期间维持并增长。这个必要的能力建设是在实质性参与过程中被提出、来自于各参与方为实现共同目标制定的明确或隐性的行动理论，可能受到共同目标的范围、规模的影响。

协同治理起源于一个意识，即推动完成“任何单独行动”无法达到的目标。协作行为即为了实现这种目标而采取的行动。

二、事中事后监管中的协同治理机制

俞可平教授认为有效的管理是一个合作的过程，政府和公民社会都是合法权利的来源[5]。行业协会作为沟通、协调政府与企业的桥梁，在事中事后监管中具有政府不具有的优势，可以通过行业自律、制定行业规范、公益诉讼等多种途径实施市场自律监管[6]。宋世明教授也指出事中事后监管，需要所有监管部门互联、互通、互助形成监管合力，形成协同监管。[7]政府监管部门汇聚共享社会资源，与社会组织和公民社会协同共治已成必然选择。

根据爱莫森等人的协同治理模型，客观现实的不确定性和社会有效资源的有限性促使政府与行业协会进行合作。而协作机制的核心在于分析协作的实现条件和运行过程，下文将从协作机制的各维度及要素等方面，对政府与行业协会协作的动力机制进行详细分析。

（一）实质性参与

协作治理的最终目的即通过协作来解决问题和冲突，或创造价值。实质参与通过发现、定义、协商、决策四个动态过程中的元素来实现各种利益的平衡。在不斷参与和协作的过程中，政府与行业协会发现共同的利益、共同的关切及共同的价值，确定共同的目标，通过坦诚、理性、充分的沟通达成共识，进行合作并最终解决冲突，达成目标。实质性参与要求必须在实践和研究上广泛地支持的原则，包括公平和民主的对话、开放和包容的沟通以及各种利益表达的平衡等。实质参与能够产生并强化共享动机，构建联合行动的能力。因此，应鼓励行业协会积极参与到事中事后监管中，通过进行信用评价、咨询服务、监管效果评估等事项，弥补政府市场监管上的不足，实现监管执法与行业自律的良性互动。

（二）共享动机

共享的动机是实现协作的重要前提。多数情况下，共享动机是一个不断自我强化的循环过程，协作主体的协同动机是协作治理能否实现的决定因素。这些因素包括相互的信任、理解、内部合法性和义务共担。从政府角度看，社会复杂性引起了需求多元化，政府已无法独立满足多元化的需求，需要与其它主体进行协作。行业协会具有补充政府职能的比较优势，如更加灵活、专业，更了解市场和企业状况等。行业协会通过行业自律、行业规范来约束企业的行为，对企业进行更直接的事中事后监管，惩治违规企业，维护整个行业的秩序。政府与行业协会协同监管的动机即是防患于未然，通过监管将可能发生的危机提早扼制，弥补“市场失灵”和“政府失灵”，维护市场经济公平公正地有效运转。

（三）共同行动的能力

协同治理的目的是为了产生单独行动所无法企及的预期效果。实现有效的协作，除了要有共享动机和一致目标，还必须产生一种前所未有的新的“共同行动能力”，在共同目标的持续期间维持并增长。共同行动能力是指功能交叉的多种要素的结合，这种结合为有效的行动提供可能。主要表现在程序和制度安排、领导力、知识和资源四个方面，可以被看作是相互作用的周期性实质参与和共享动机的一个中间产出。实质性参与和共同的动机将刺激发展机构的程序和制度安排、领导、知识和资源，从而产生和维持共同行动的能力。

在事中事后监管中，政府主要借助法律及行政手段来约束市场主体的行为；行业协会主要借助行业规范及引导等手段进行自律的约束。政府监管与行业监管协同共治，可有效弥补政府作为单一监管主体的不足，确保市场经济的有序运行。总之，政府与行业协会建立合作关系已是时代所需和大势所趋。分析行业协会与政府协同治理这一问题，不能简单地将其视为“能”或“不能”的问题，关键是要探索如何实现协同的问题。从对两者协作的运行机制分析来看，政府与行业协会的合作存在可行性。

三、事中事后监管中协同治理的困境及应对

（一）事中事后监管中协同治理的困境

政府与行业协会合作虽符合社会发展的潮流，是大势所趋，但仍面临很多困难，主要表现在：

1.我国法制机制不完善。目前，国家没有制定统一的行业协会商会法，现行的关于行业协会的立法比较分散。现有的立法没有对行业协会职能作用和社会地位给予明确的界定，造成了行业协会法律地位、职能不明、资金来源匮乏等问题，也造成了对行业协会内部合法性的质疑。

2.政府职能转移不彻底、不明确。政府仍然承担着一些行业协会可以承担的职能，并未完全让渡给协会，致使协会的职能得不到有效发挥。而且，政府一直没有出台明确的政府职能转移清单。从根本上来说，政府部门不情愿将政府与协会都可提供的项目转移给协会。此外，行业协会与政府部门脱钩后，政府并没有制定对行业协会的新的扶持政策，并且与行业协会脱钩之前，政府购买的、给协会的服务项目也没有了。

3.协会自我管理和发展能力有待提高。行业协会商会自身存在资金来源渠道单一、代表性不强、组织结构不合理以及发展能力不足等问题。协会的资金主要来源与会费及财政支持，脱钩后政府取消了对协会的财政支持，致使协会过多地依赖会费以及有偿服务的收入。而且行业协会的会员覆盖率和参与率较低，行业代表性并不高，限制了协会某些功能的发挥。再加上长期以来的双重管理体制，导致协会的章程和管理制度混乱，过度依赖政府部门，自身发展能力有限，给协同治理造成了很大阻碍。

（二）事中事后监管中协同治理的应对措施

为推动政府和行业协会商会形成新型合作互动关系，提出事中事后监管中协同治理的应对措施：

1.应加快推进行业协会商会专门法的制定进程。通过法律确定行业协会在社会中的地位、性质和职责等，帮助行业协会既能“摘下帽子”，也能找到准确位置，通过立法明确行业协会为社会结构的一部分。

2.应加快推进行业协会与行政部门脱钩改革。明确政府与行业协会的责任和职能，尽快制定政府职能转移清单，加快形成事中事后监管的合力。

3.应加强行业协会自身建设，提升行业协会监管水平。增强行业协会协助政府承担市场监管的职责。除此之外，各地区各部门要高度重视并切实创造有利条件，建立政府与行业协会之间的信息互联共享机制。

[参考文献]

[1]李勇，坚持改革与监管并重，民主与法制时报（政策解读），[EB/OL]]. http： // www. chinanpo. gov. cn / 600104 / 90951 / newstgindex. html， 2017-2-27.

[2]Kirk Emerson. An Integrative Framework for Collaborative Governance[J].Journal of Public Administration research and Theory Advance Access， 2011（5）.

[3]顏佳华，吕炜.协商治理、协作治理、协同治理与合作治理概念及其关系辨析[J].湘潭大学学报（哲学社会科学版），2015（2）：14-18.

[4]田培杰.协同治理：理论研究框架与分析模型[D].上海：上海交通大学博士论文，2013.

[5]俞可平.全球治理引论，载俞可平主编：《全球化：全球治理》[M].北京：社会科学文献出版社，2003：29.

[6]徐家良.互益性组织：中国行业协会研究[M].北京：北京师范大学出版社，2010.

[7]宋世明.以现代政府治理之道，创新事中事后监管方式.中国经济时报[EB/OL].http：//www.p5w.net/news/xwpl/201508/t20150821_1170076.htm，2015-08-21.

[责任编辑：史朴]