新型集体经济组织法律地位辨析——以北京市农村产权制度改革为例

■文 / 罗瑞芳

新型集体经济组织法律地位辨析
——以北京市农村产权制度改革为例

■文 / 罗瑞芳

一、农村产权制度改革促生新型集体经济组织

近年来，伴随着农村工业化、城镇化进程的加快，城乡统筹格局基本框架的形成，农村集体经济获得了快速的发展。随之而来的农民利益保障问题、集体资产的运营管理、保值增值问题成为农村稳定的焦点和引发干群矛盾的共同指向。

造成这些问题的深层次原因正是在统分结合的双层经营体制确立时，人民公社分解时，集体经济组织建立不完善，集体产权存在严重弊端。在农村集体所有制下，产权是集体所有的，每一个集体成员既是名义上的权利主体，又没有实际上的权利，而集体又是一个虚置的概念。集体经济组织本应是农民集体的代表，代表农民来行使集体产权，经营集体资产，保障集体权益，但却因为组织建立的不完善，导致实践中基层政权组织成为集体资产的直接代表，并实际拥有集体财产的产权，造成农民作为农村集体资产所有者的地位不能充分体现，即通常所说的产权虚置。其结果是集体资产管理不明、民主监督流于形式、侵害农民利益的事件时有发生。这些现实问题的存在，制约了集体经济的发展壮大，阻碍了生产力水平的提高。根除集体经济产权模糊，资产管理主体缺失，决策独断，监督不善，分配随意等种种制度性缺陷已经为现实所亟需。因此，很多地方都开展了农村集体资产产权制度改革，探索以农村社区股份合作的形式来促进集体经济的有效实现。北京市自20世纪90年代初也开始了以“资产变股权、社员当股东”为主要特征的农村产权制度改革。目前，村级完成改革的比例已经达到98%。

社区股份制是以原农村集体经济组织为单位，在不改变生产资料集体所有制前提下，把组织内集体经济财产部分或全部折股量化到每个成员，并参照股份制治理结构成立股份合作组织，兼具股份制和合作制部分特征。社区股份制是农村集体产权制度的创新，是一种典型的诱致性制度变迁。传统集体经济的产权矛盾是其产生的必要条件，农村集体经济组织的成员权和农村社区成员权在城市化进程中激励冲突，农村集体经济组织成员追求其“外部利润”的动力促成了这项制度创新，或者说明晰了原有的产权关系。尽管目前实践中的农村社区型股份合作制还存在着产权仍然有待完善、社区福利主义等不足之处，但从其基本制度构造的稳定性和特定功能来说，农村社区型股份合作制已成为现阶段农村社会主义公有制经济的一种有效实现形式。农村股份合作制改革形成的股份经济合作社这一集体经济组织即所谓的“新型集体经济组织”。

二、新型集体经济组织的“新”意所在

农村集体经济股份合作制框架下集体经济组织有了重大转变，因此被称之为“新型集体经济组织”。“新”主要体现在以下几方面：

第一，虚化的集体经济组织开始向实化转变。过去集体经济组织只是名义上的集体的代表，享有对集体资产经营、管理的权利。实际上，集体经济组织及其成员并不清楚，也无权控制属于自己的集体资产，集体经济组织真正发挥对集体资产经营、管理的作用非常有限。而新型集体经济组织将切实对集体资产享有控制权，对集体资产的经营、管理享有决策权，对集体资产经营收益享有收益权。新型集体经济组织将切实发挥“统”的作用，创新集体经营发展模式。

第二，带有行政附属色彩的集体经济组织开始向具有独立市场地位的集体经济组织转变。过去集体经济组织的话语权更多地被基层政权组织剥夺，基层政权组织代行集体经济组织的权限，而乡政府、村委会等基层组织对集体资产的保值增值不承担具体责任。因此过去集体经济组织更多的是执行基层组织的意志，并不关心集体资产的保值增值，某些情况下甚至还损害集体资产的利益。新型集体经济组织将以独立的产权主体的身份代表农民集体对外进行经营活动，以促进集体经济发展，降低集体资产经营风险，提升集体资产价值为目标，遵循市场规律，组织集体经营活动。

第三，产权关系不清的集体经济组织开始向产权清晰的集体经济组织转变。过去虽然从法律规范上肯定了集体经济组织是农民集体的代表，对集体资产行使经营、管理权利。但是农民作为集体产权的所有权人，在集体经济组织经营管理过程中的所有权主体的利益如何体现和保障，这是在过去的产权关系中没有办法解释清楚的。而新型集体经济组织成立的过程也是把集体资产产权明晰到每个集体经济组织成员的过程。股权既反映集体成员对集体的贡献、对集体财产的占有数量，又反映集体成员对集体资产收益的分配情况。在新型集体经济组织中，农民以股权的形式实现其所有权利益，农民以股东的身份参与集体经济组织经营管理，保障农民的所有权收益。

第四，新型集体经济组织具有更科学和规范的组织结构，能够保障农民的收益。新型集体经济组织一般借鉴现代企业治理模式，设立股东代表大会、董事会、监事会。从组织结构形式上看，新型集体经济组织力图发展成为产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的经济组织。

三、集体经济组织与新型集体经济组织关系辨析

新型集体经济组织是在人民公社解体后成立的集体经济组织的基础上，以农村产权制度改革为推动力，以股份合作制形式创新农村集体所有权实现形式为载体，发展形成的集体经济组织的一种表现形式。因此，从本质上来说，它并没有脱离原农村集体所有权的大体框架，它只是对十一届三中全会以后设立的集体经济组织的改造，即新型集体经济组织是在原农村集体经济组织的基础上，在不改变生产资料集体所有制前提下，把组织内集体经济财产部分或全部折股量化到每个成员，并参照股份制治理结构成立的股份合作组织。

北京市海淀区东升镇博展股份经济合作社2013年度分红大会

既然新型集体经济组织是在原集体经济组织的基础上进行的产权结构调整，那么新型集体经济组织是否就是对原集体经济组织的全面承继和替代呢？这取决于股份合作制改革所涉及的集体财产范围。因为原集体经济组织的产生本身也具有一定的历史继承性，它的产生源于农民集体的存在，而农民集体的存在又源于包括土地在内的集体所有权的存在。从正向逻辑来说，因为有农村集体所有权的存在，才产生了农民集体这一所有权主体，进而产生了集体的代表——集体经济组织。产权制度改革正是对农民集体财产所有权进行了结构性调整，进而影响到集体经济组织的组织关系和结构形式。如果产权制度改革是对农民集体所有的全部财产进行了结构性调整，那么集体经济组织自然完全被新型集体经济组织这种结构形式所替代，是一种全面承继的关系。而如果改革涉及的仅仅是农民集体财产中的一部分，那么原集体经济组织并没有完全消灭，只是从原集体经济组织中独立出一个新型集体经济组织。但无论是全部替代，还是部分更替，都没有改变新型集体经济组织演化产生的路径和根源，所以新型集体经济组织本质上就是在组织所代表的集体产权范畴内对原集体经济组织的承继。因此，在组织所代表的集体产权范畴内，新型集体经济组织应当全面承继原集体经济组织相关的法律地位和和法律关系。

（作者单位：北京市社会科学院法学所）

栏目编辑：刘媛媛