光伏发电以保费补贴替代直接性财政补贴的探讨

2017-09-05李嘉东北财经大学金融学院

上海保险 2017年8期

李嘉东北财经大学金融学院

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一、引言

随着近几年国家对安装使用光伏发电的大力补贴，我国光伏发电的装机量呈现出快速增长态势（见图），这极大地促进了我国新能源发电技术的发展，也有利于改善我国的能源结构。2016年年底，国家能源局发布的《太阳能发展“十三五”规划》指出，“十三五”将是太阳能产业发展的关键时期，基本任务是产业升级、降低成本、扩大应用，实现不依赖国家补贴的市场化自我持续发展，成为实现2020年和2030年非化石能源分别占一次能源消费比重15%和20%目标的重要力量。当前我国光伏产业发展面临重大机遇，中共十八大以来，国家将生态文明建设摆在突出战略位置，积极推进能源消费和生产的革命，所以近年来国家对于发展新能源给予了很大的支持，最明显的就是体现在补贴力度上。

从我国光伏发电目前的发展状况来看，高额补贴显然不切实际，也不可持续。但由于技术限制，光伏发电成本（主要是安装成本）仍然较高，如果政府不补贴，用户安装使用光伏发电的积极性将会迅速下降。并且，从欧美国家的经验以及国家的政策导向来看，这种补贴将会逐步减少。所以现阶段亟需找到一种既能够继续在成本投入上支持光伏发电发展，又能够使投入更加合理、可持续、有效率的方式。本文试图探讨以光伏发电保险保费补贴来替代之前的直接性补贴方式，来促进光伏补贴资金更加合理的使用，通过保险手段来分散光伏发电风险，以金融手段来解决初始安装费用的筹集，解决光伏发电目前的成本困境，推进其可持续发展。

▶图我国光伏发电累计装机容量（单位：万千瓦）

二、我国现行的光伏发电财政补贴政策及其存在的问题

（一）我国目前光伏发电的财政扶持政策

光伏产业作为一种战略性新兴产业，由于技术等因素导致其目前成本过高，通过市场手段推广很难，所以当前我国在光伏发电应用推广过程中，政府推出了大量的相关扶持政策，主要体现在直接补贴方面。

1.直接补贴

直接补贴是指给予消费者或生产者的资金补助。对于光伏发电来说，政府的直接补贴主要是在光伏电站安装初期给予的一次性安装费用补贴，通过政策梳理（见表）我们看到，目前地方政府给予一次性安装补贴力度很大。例如山西晋城，按建设装机容量予以3元/瓦的一次性建设安装补贴（执行年限暂定为2015—2020年）；2013—2015年建成的项目按新建项目标准的50%补贴。安徽合肥对全市范围内城镇居民安装家庭光伏电站，按装机容量一次性给予3元/瓦补贴，单个电站最高补贴1.5万元；下属各县及巢湖市居民建设家庭光伏电站，按装机量一次给予4元/瓦补贴，单个电站最高补贴2万元。这种补贴在很大程度上提高了居民安装意愿，可以补贴初装费用的很大一部分。

2.价格补贴

价格补贴主要是针对可再生能源发电上网电价的补贴。虽然随着技术的不断进步，新能源单位发电成本有所下降，但相较于传统能源来说，其成本依然很高，所以政府对于新能源发电上网价格给予补贴。由表中我们可以看到，无论是国家、省、市（县）都给予很高的价格补贴，并且除特别情况外，各级政府的补贴还可以叠加享受，各项价格补贴累加后，光伏发电的度电补贴非常可观。

3.贴息贷款和税收优惠

当前政府对于光伏发电核心技术产业化和产业基础能力建设项目给予适当的补助和贴息贷款，并在税收方面给予一定程度的减免。

（二）我国目前光伏发电财政扶持政策的背景及存在的问题

我国对于光伏发电进行大力度的补贴是从2013年左右开始的。由于传统能源供给的可持续性不足，环境污染问题日益严重，我国开始积极推进新能源的开发和利用。但更为重要的是，当时我国光伏产业的发展受到了国外贸易保护主义的影响，出口受阻。而我国的光伏产业具有“两头在外”的特征，即原料和主要产品市场均在国外，严重依赖国外市场，国内市场过于狭窄，且产业主要集中于制造环节，缺乏核心竞争力。面对我国光伏产业供给远远大于需求、产能过剩的局面，政府本着促进产业健康发展和我国能源结构升级的目的，对于在国内安装光伏发电产品给予了很大力度的补贴，包括安装和电费收入的财政补贴。这些措施大大提高了我国企业和居民安装光伏发电设备的积极性，也确实推动了近几年光伏发电的迅猛发展。经过分析可以发现，给予大力度初装补贴的地区主要是光伏设备生产企业所在的区域，且初装补贴主要由地方政府提供。地方政府很大程度上是希望通过补贴来解决当地光伏生产企业的产能过剩问题。

▶表部分地区典型补贴政策梳理

从上文的分析中可以看出，在直接补贴中，财政给予一次性初装补贴的目的在于满足一部分想安装却没有足够资金的居民安装使用分布式光伏的需求，然而这种很有吸引力的补贴政策一定程度上也刺激了一部分企业为获得高额补贴而背离需求去安装光伏设备，这显然是不合理的。

当前，我国光伏发电面临的主要风险是发电量不足，度电补贴是依据发电量的多少给予相应的补贴，但是，随着技术的进步，发电成本逐步降低，国家也会减少相应的补贴。这一点已经被欧美国家的光伏补贴经验所验证。度电补贴的下降并不意味着光伏发电面临的风险降低，光伏发电面临的发电量不足的风险依然客观存在，这种情况下，用户收益将会减少，且不确定性依然存在，那么用户的安装意愿可能也会随之下降，这将不利于光伏发电的可持续发展。

三、以保费补贴替代直接性财政补贴的可行性

（一）光伏发电面临的主要风险与光伏发电天气指数保险的优点

对于光伏发电来说，其发电量的多少除了受到光伏产品质量影响外，很大程度上取决于天气状况，由于光伏发电是依据光生伏特的原理，通过太阳光的照射来产生电能，因此发电量的多少直接取决于光照的强度，而光照强度与天气状况密切相关，其所面临的主要风险是由于自然状况尤其是天气状况变化而导致的发电量不足，这些风险会带来损失，进而影响用户经济收入。由于天气状况是未知的、难以控制的，因此对于安装光伏电站的用户来说，其损失发生的时间、程度等也是未知的。

天气指数保险是将特定区域的一种或者多种气候因素指数化，当指数达到某一触发值时，保险人就会给予投保方一定的经济赔偿。天气指数保险具有直接性财政补贴所不具备的优点：

1.利用保险分散风险

光伏发电的天气指数保险，主要是将特定区域的太阳光照情况指数化，当太阳光照天数或者是小时数等指标未达到约定值时，保险人对于光照不足给投保方带来的损失给予一定数量的经济补偿，使得光伏发电的收入保持在一个稳定的水平。相对于直接补贴而言，天气指数保险可以补偿发电量不足造成的损失，充分发挥保险分散风险的功能，这是电价补贴所不具备的，这些因素使得光伏发电保险补贴相较于直接补贴更具有可持续性。

2.补贴的金额更加合理

光伏发电天气指数保险是根据客观气象数据来决定是否理赔的，数据方面更加可靠、科学透明，能在保证一定精度水平下较准确地测量出损失大小，并给予公平、合理的补偿。保险费率是根据事故发生概率、风险水平，依据精算学原理计算出来的，具有一定的科学性。而之前的直接性财政补贴方式，更多地是依据政府的财力和意愿来制定的，具有很大的随意性，不同地区的补贴幅度不同，造成不同地区居民获益程度也不一样，这种补贴方式使一部分人群获得了更多的利益，对于不适合安装光伏发电设备及政府财力不足的地区居民来说有失公允。所以，相对于直接性财政补贴而言，光伏发电保险补贴更加合理、公平、可持续。

（二）光伏发电天气指数保险保费补贴的财政可接受性

新能源包括光伏发电在未来很有发展前景，但目前我国能源结构中传统能源仍占主导，所以新能源在未来还有漫长的路要走。想要继续推进光伏发电的发展，单靠直接性财政补贴不是长久之计，找到一种可持续的、财政可接受的补贴方式显得十分必要。笔者认为，光伏发电天气指数保险保费补贴可以替代直接补贴。

1.财政负担较小，更具有持续性

之前的补贴内容和形式，对于用户来说很具有吸引力，安装光伏发电设备的用户的收益非常可观，正是由于如此可观的收益，带动了近几年我国光伏发电领域突飞猛进的增长。然而正如之前讨论的，这种补贴虽然极大地调动了用户安装热情，但不具有可持续性，财政不可能一直以这种大力度的补贴形式来发展光伏发电，从之前的补贴数据来看，可能刚开始的几年，财政补贴数额政府拿得出来，但正如前文图示，近年来我国的光伏电站累计装机量增长过快，这可能导致政府补贴金额无法及时到位，或者根据财政实力状况，大幅削减对于安装使用光伏电站的相关补贴。相对于直接性补贴，政府通过财政支付光伏发电天气指数保险的保费，以保险方式间接补贴，显然更经济、更具有可持续性。即使是保费全额补贴，其数额相较于之前的形式也小得多，这将大大减轻政府的财政负担。

2.财政资金使用更加有效率

保费相对于保险金额的比率，称之为费率。政府财政出资支付保费，通过保险这种专业避险工具，以一定的保费带来数倍甚至数十倍保险金额的保障，这极大地提高了政府财政资金的效率，且负担较之前更加小，可以发挥财政资金的倍加效应，显然更加有效率。现行的直接补贴形式，只是通过直接途径将财政资金转换为光伏用户的收益，政府补多少，居民就收益多少。而保费补贴的形式可以将政府财政支出效益发挥得更大，使绝大多数光伏发电用户以一种公平合理、可持续的方式受益。

3.财政资金充分利用金融工具

以保费补贴替代直接性财政补贴更加吸引人的地方在于，由于相关保险的存在，使得光伏发电项目有了稳定的现金流，这使得光伏发电项目在安装、运行之前便能通过将这些未来稳定的现金流证券化来获得融资，而这些资金可以用于支付一定比例的初期建设成本。值得注意的是，政府现行的直接补贴事项中，很大一部分就是一次性给付的初装费用。有了政策性光伏发电保险，政府可以以较少的保费补贴支出，通过金融工具来实现用户初始安装费用的筹集。而政府现行的补贴实际是通过转移支付将政府的钱转移给特定人群，没有发挥金融在资金融通方面的优势。因此对政府来说，保费补贴的形式更加有优势，也更易被财政接受。

（三）光伏发电天气指数保险保费补贴的可替代性

1.初装费用的替代

我国当前大部分分布式光伏主要集中在广大的农村和偏远地区，这些地区的用户难以或者不愿承受当前技术水平下安装光伏设备所需承担的成本，一次性初装补贴让这些地区的潜在用户能够在不需要投入过多资金的情况下安装使用上清洁方便的光伏发电设备，所以当前一次性初装补贴主要解决初装投资的困难。我们由以上分析可以看到，通过运用金融工具，只需较少的财政资金补贴保费，就能带来稳定的现金流，通过证券化操作，就能够在证券市场上获得很大比例的初装费用融资。这就解决了由于初装成本较高导致部分潜在用户望而却步的问题。

2.电费补贴的替代

从具体补贴政策可以看到，电费价格补贴是光伏发电的一块重要内容。之所以国家给予很大力度的发电电费补贴，其原因在于平滑价格，鼓励使用清洁能源。随着光伏累计装机量的成倍增长，这种电费补贴将会迅速增长，以至政府难以承担，只能延期支付或者降低补贴水平，价格补贴的不可持续性逐渐体现出来。而通过以上分析可以看出，保费补贴不仅解决了地区差异造成的补贴数额公平性问题，同时，引入保险也对光伏电站面临的天气减产风险形成了损失补偿机制，间接保障了用户的发电收益。所以，保费补贴具有良好的替代性。