央企外部协同监督法律支持研究

许自飞

[提要] 十八届三中全会总纲领《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》明确指出，央企是国有制为主体的保证，今后一段时期，国家相关部门要落实相关文件精神，深化国企改革。中央企业的发展离不开国家支持，国家的法律支持是其中较为重要的一点。

关键词：中央企业；协同监督；法律

中图分类号：D9 文献标识码：A

收录日期：2017年6月1日

一、引言

我国是公有制为主体、多种所有制经济共同发展的社会主义国家，所以国有經济在我国经济发展中一直占有主要地位。国有经济中，中央企业所占比重较大，所以可以说央企发展得怎么样，直接关系到国民经济发展得怎么样。

十八届三中全会总纲领《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》明确指出，央企是国有制为主体的保证，今后一段时期，国家相关部门要落实相关文件精神，深化国企改革。中央政府应该从央企的所有者角色逐渐向央企的监管者角色转变。面对新形势，中央企业的监管，如何让中央企业更快地建立现代企业监管模式，在这个过程中，法律应该怎么支持中央企业实现外部协同监督？这些问题是本文研究的主要内容。

二、中央企业外部协同监督现状

（一）中央企业外部监督的主要形式。我国中央企业的外部监督基本分为国家审计监督、中央巡视组监督和纪检监督、外派监事会等四种形式。通过比较可以发现，我国现有国有企业外部监督力量在工作范围上有着明确分工和各自的专业优势。但是有待加强的问题也颇为突出：在横向沟通、信息交流中存在着沟通不畅的问题，导致对于国有企业的多头监督和监督缺位；在工作职能上由于职责边界的模糊性导致职责重叠和重复监督。进一步改善上述问题有助于提升整体监督效率上升整体监督成本的节约，也是在建设中国特色国家治理结构的大背景下对国有企业监督提出的新任务和新要求。

（二）中央企业外部监督的协同性问题分析。通过以上分析我们发现，不同的中央企业外部监督主体在主要特征、不足之处、监督职能等方面既有互补性也存在一定的交叉。其互补的方面增强了外部监督的效能，有利于加强对国有资产的保护，但是其交叉监督的方面却会造成资源浪费。区分不同类型的外部监督主体在监督对象、监督内容、职责边界等方面的异同，通过对比分析这些异同，有助于我们深入理解中央企业外部监督协同发展的重要性。

第一，中央企业外部监督的互补性。（1）从外部监督主体的监督类型和监督对象上看，外派监事会和国家审计主要是对中央企业的经营业务范围进行监督检查，重点检查中央企业的资产、负债以及与之相关的负责人的经济责任等。而纪检监察和中央巡视组则侧重于党员政治监督，监督对象是中央企业的党组织及其领导班子成员。因此，从监督类型和监督对象看，不同的监督类型具有清晰的划分界限，而且相同类型具有一定的互补性。中央巡视能够补充纪检监察对于企业最高行政和党组领导监督不到的缺陷，而国家审计能够补充外派监事会对相关经济责任人的经济权责界定不清的问题；（2）从监督内容和职责边界上看，外派监事会主要是监督中央企业日常运营中的决策、人事等与经营管理活动有关的情况，防止因决策失误导致国有资产流失。而国家审计则采用不定期检查方式对企业的资产、负债和损益、经济责任等情况进行监督核查，是对中央企业决策后执行过程的监督。中央巡视组只是对违反党风党纪问题进行巡查，坚持“只报告，不办案”，将发现的问题移交相关部门处理，而纪检监察则有权依法对党员违纪违法问题进行处理，两者在反腐败问题上具有一定的互补性；（3）从工作方式上看，外派监事会、国家审计和中央巡视都属于主动型，而纪检监察是被动型，在发现和处理问题的及时性上外派监事会、国家审计和中央巡视更具优势，能够补充纪检监察的不足。

第二，中央企业外部监督的交叉性分析。虽然中央企业不同的外部监督主体在监督对象和监督内容上具有一定的互补性，但是由于在监管对象上没有进行明确区分，多数的中央企业同时接受以上4个外部监督管理机构的监督，而且在时间上各个监督主体并没有合理界定监督审查期限间隔，有可能造成刚送走一波监督机构就需要迎接下一批监督机构，这就不仅使得监督的具体问题可能存在重复性，而且也会使企业疲于应付监督而影响企业的其他事项安排。具体来看，主要存在以下几个方面的监督交叉问题：（1）从监督对象看，外派监事会和国家审计都对中央企业的经营状况进行监督，纪检监督和中央巡视同时对国有企业组织及其领导班子成员进行监督，从监督的范围看可能会产生业务的交叉。如果两者之间没有及时的信息沟通，那么不同的监督单位在对中央企业进行监督时就都会向企业寻求相同的材料，而这只会造成工作的重复，影响监督效率提升；（2）职责边界界定不清导致各监督机构不仅在监督范围上存在重复，而且在事后的问题整改上也可能存在针对相同问题不同监督机构提出不同的整改方式，导致企业无所适从，从而影响中央企业的改革进程。

三、中央企业协同监督的法律支持

外部监督主体——国家，在国家对中央企业的外部监督过程中，需要多方参与促进制度的实施，其中国家政府应该在法律上给予支持。

国家监督包括行政监督、人大监督和司法监督。在行政监督方面，对央企进行外部监督的行政机构主要包括国资委和国家审计署。国资委主要是对央企的职能部门人进行拟定，通过法律法规的形式对央企的掌门人进行行为约束。国家审计署的监督是指为了保证国有资产的保值，促进国有资产的增值，国家审计署依据《国有资产法》、《审计法》和《公司法》等有关法律对央企进行建议审查。审计署检查的内容包括资产状况审计、央企掌门人任期的经济责任审计。央企资产审计主要是对央企的资产负债表、利润表和现金流量表等财务报表的真实性进行审查，目的是实时监督国有资产的规模，防止国有资产的流失。对国企掌门人任期经济职责的监督主要包括勤政和廉政，审查其在任期内是否完成资产、负债和权益等经济指标任务，是否遵守国家相关法律法规，是否侵占国有财产，是否有行贿受贿等行为。

随着我国经济体制改革的不断深入，央企审计改革制度也在不断地完善，但是目前我国央企审计制度依然存在问题，具体表现在以下三个方面：

（一）审计署数量有限。目前，我国审计署在省级、地级市和县级都设有分支机构，负责对本地区的国企、央企、政府部门和事业单位等财务收支、资金预算和年度决算等活动进行监督，由于本地区的相关单位较多，审计部门人力有限，即使能发现相关问题，也会因为审计部门人员的精力有限，迫使审计人员为了能够完成既定的审计目标而可能放弃对审计质量的追求。在人力资源有限的背景下，审计署为了完成国家相关机构的审计任务，会加快审计速度，降低审计标准，造成相关问题的遗漏，致使中央企业的审计监察机制形式化和空洞化，使得我国中央企业的资产流失严重。

（二）审计责任不明确。我国的《审计法》对审计机关和审计人员的职责和权限实施条例有更具体的要求，但对于审计责任很少提及，也没有明确审计行为相应的法律责任。《审计法》只规定审计人员徇私舞弊，玩忽职守或者滥用职权、泄露国家秘密和商业秘密等情况将依法给予处分；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。《审计法条例》实施在《审计法》的基本上进一步规定，审计人员违法取得财产的，依法予以追缴，没收或者责令退回。鉴于此，可以看出中国的法律法规对政府审计机关审计责任几乎没有提到，即使提出应承担的法律责任规定也很空洞，缺乏实际可操作性。这可能使审计机关和审计人员在审计活动中，因自身利益而偏袒、失职，最终不能保证政府审计结果的权威性，也会纵容央企内部腐败现象，造成央企资产流失。

（三）中央企业管理者的经济责任审计流于形式。央企的掌门人作为国有企业资产的直接管理者，自己的勤奋、诚实势必会影响到中央企业的发展。我国的经济责任审计主要包括党政领导干部任期经济责任审计和国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计两个方面，可以说从制度设计来说是相对完善的。但由于对国有企业领导人经济责任审计的认识不足，对执行特定的审计工作的审计机构和人员往往不予以合作。此外，国有企业领导人员一般为政府官员的“官本位”的心态，往往忽视自己的职责比审计人员水平低，甚至利用其高地位迫使审计人员作出虚假经济责任审计报告。审计人员又明显不足，无法应对繁琐复杂的经济责任审计工作，这些都会影响到审计机关及其审计人员的工作质量，而经济责任审计的结果一旦失真，经济责任审计也就徒有形式之名而失去其存在的意义。

四、改进措施

依据我国经济环境现状及我国中央企业的国家监督状况，对国家监督机制提出以下几点改进措施：

（一）根據企业审计的特点，对中央企业进行有差别的审计。目前，我国审计署对中央企业的监管依据《审计法》实行模块化的监督模式，而没有充分考虑实际情况，灵活使用审计手段。根据中央企业的现实，政府审计的需要，审计署应该做一些特殊的要求，包括：对审计事项的特别规定，具体事宜明确国有企业的审计和管理，并根据企业的管理特点确定具体事宜。具体做法如下：（1）审计监督不能侵犯企业的管理自主性。也就是说，在企业自主经营的范围内，不能以审计监督的形式。如对国有企业使用资金，企业管理人员有权按照国有企业发展的需要灵活调配，而这种灵活的审计过程往往被认为是违规使用资金；（2）由于审计机关与国有企业之间存在严重的信息不对称，审计机关必须具有更大的权威性，才能获取企业经营的更多信息。审计报告使用特别规定，审计报告的内容一般会涉及到很多重要的内部信息，一旦这些重要的内部信息泄露，就会给企业带来巨大的风险。因此，有必要对审计报告的立法运用作出专门规定；（3）对审计职权的特别规定。由于审计机关与国有企业之间存在严重的信息不对称现象，审计机关为了能够获取有关企业经营方面的更多信息，就必须拥有更大的职权。

（二）建立有效的内部审计和社会审计制度。在中央企业规模大、数量多的情况下，政府审计工作必须确保审计人员的数量足以达到高质量的审计要求。目前，相对于庞大的审计工作在中国审计人员的数量，似乎仍然缺少。这就要求政府投入更多的财力和物力，增加审计人员的数量，进一步提高审计人员的素质。但是政府对财政、物资和人力的投入是有限的，会受到各种因素的影响。随着现代企业管理制度的建立和市场经济体制的不断完善，企业内部审计和社会审计得到了极大的发展。然后，通过建立政府审计和国有企业内部审计和社会审计制度，充分利用企业内部审计和社会审计，政府审计不仅可以节约成本，而且可以提高政府审计工作的效率。具体措施包括：（1）对国有企业内部审计机构和人员给予政府审计机构的指导和监督职能；（2）建立国有企业内部审计机构和审计人员在审计和重大问题监测机制，向政府报告审计系统发现重大审计事项；（3）规定社会审计机关有义务向国家审计机关报告国有企业的审计报告。

主要参考文献：

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