农房建设管理和拆迁安置的问题与对策思考

王罗笛娜+王宗舟

【摘 要】 本文通过对川陕一线城市、乡村农房建设管理和拆迁安置两个方面问题的调查，浅析了问题形成的原因，提出了解决问题的建议方案，即：切实抓好农村建设规划和农房建设规划；研究完善土地和农房建设管理的法律法规及其配套政策；研究出台农房拆迁安置的法律法规和配套政策；强化产业、政策、资金支持，努力促进中西部地区走向城镇化和农村现代化。

【关键词】 农房；建设；管理；拆迁；问题

据国家统计局发布的《2016年国民经济和社会发展统计公报》，2016年末我国大陆总人口13.8271亿人；其中，城镇常住人口7.9298亿人、占57.35%，乡村常住人口5.8973亿人、占42.65%。全国居户分离（即居住地和户口登记地不在同一个乡镇、街道）的人口2.92亿人，流动人口2.45亿人。全国农民工总量2.8171亿人，其中外出农民工1.6934亿人。全国户籍人口城镇化率虽比上年末提高1.3个百分点，但只有41.2%，即5.6968亿人。换个角度说，我国大陆现在还有8.1303亿（约2.6亿户）农村户籍的人。他们中有2.23亿人常年在城镇工作，其中有约1.45亿人常年居住在城镇（据国家统计局《2015年农民工监测调查报告》），但他们的户籍都还在农村，有的与父母兄弟分户单列了户头，有的还挂靠在父母户头上。他们在农村还有承包地和宅基地，绝大部分还有修好了但闲置着的农房。此外，还有部分在城镇居住、生活的“农转非”人口，他们在农村也还保留着农房，甚至还有承包土地。

改革开放以后，随着农村经济的飞速发展，一方面，农房改建新建的浪潮从沿海到内地、从发达地区到发展中地区已席卷多年，目前只有部分贫困山区和牧区还未大面积完成农房改建新建工作；另一方面，随着我国工业化、城镇化进程的不断推进，城镇郊区的农房又被不断拆迁，农民转化为市民，住进居民小区。据初步估计，我国约2.6亿农户每年按4%进行农房建设、装修或改建，每户投入按10万元计算，每年我国用于农房建设的资金就超过1万亿元；近几年我国每年征收供应土地约50万公顷（2016年为52万公顷），基础设施投资约10万亿元（2016年为118878亿元），涉及的农房拆迁安置资金至少也有几万亿元。这一建一拆的过程中，存在着很多问题，已经造成了资金和资源的巨大浪费，并对未来现代化进程形成巨大阻碍。笔者根据近两年对川陕一线城市和农村的考察，结合日本、韩国等发达国家的经验教训，现对有关问题进行浅析，提出对策建议。

一、主要问题

1、农村建设规划、特别是农房建设规划严重滞后

党的十一届三中全会之后，在农村实施的土地承包经营制度，使我国农村发生了翻天覆地的变化，若干亿农村人走出了贫困。随着我国工业化、城镇化、农村现代化进程的不断推进，土地机械化耕种、集约化经营又成为新的大趋势，这就要求农房相对集中建设，农村水、电、气、路、灌溉、排污、垃圾回收和处理等基础设施，以及学校、医院（医疗点）、养老院、市场等公用设施相对集中建设；一些不适宜耕种和居住的区域要逐步实施退耕还林、还茶、还草、还水，甚至移民，以最大限度地恢复生态环境，发展观光旅游等新兴产业。目前，我国农村建设严重缺乏长远规划，农房选址随意性很大，修建零散，占用了很多优质田地，造成了优质土地资源的浪费，阻碍了集约化经营和农村现代化的进程。据统计，我国农村土地流转率逐年提高，已达30%左右，但其中绝大部分都是在农户之间的流转，其流转水平和生产效率都较低，远不能适应农村现代化、集约化经营的要求。

2、土地管理和农房建设的法律法规和政策体系不完善

我国现有的《土地管理法》很落后，已经很不适应现代化的发展。农房建设、管理的法律法规和政策更是零星不成体系，可操作性差，难以分类指导全国各地的农房建设和管理工作。各地农房建设管理政出多门、多头管理、互不配合，造成管理缺位或不到位，形成管理漏洞，致使农房建设不审批、随意选址、少批多建、乱搭乱建、建新房不拆旧房、到城镇安家后农房空置等等问题。部分城市郊区乱搭乱建蔓延成风，个别地方甚至出现了农户将承包土地全部修为农房的现象，形成拆迁安置、城市建设和产业发展的巨大障碍，造成了资金和资源的巨大浪费。据估计，我国每年因为乱搭乱建损失的拆迁安置资金，至少有上千億元。当然，也有管理得比较好的地方，比如成都市，上世纪末成都市政府就发布政府令，规定五城区内农房建设要认真规划和管理，每个农民享有17㎡的宅基地，并最多允许修建两层楼房，多建即为乱搭乱建；对农房建设实行多部门联合审批，联合管理，联合执法；在拆迁安置时，用人均35㎡统规统建的城市商品房，置换人均34㎡的农房。这样，既节约了资源，避免了社会不公和国有资产的巨大流失，又减小了拆迁安置的难度。

3、农房拆迁安置的法律法规和政策不完善，不能依法拆迁安置

我国现有涉及农房拆迁安置的法律法规很少，只有《土地管理法》《物权法》等少量法律法规中的几段话，不像城市房屋征收补偿那样有完整的标准体系和程序体系。为此，各地只有“摸着石头过河”，以放平为原则，制定一些农房拆迁安置政策，其标准和程序的差距都很大。出现了广元、遂宁、绵阳等相对落后地区的农房拆迁安置成本，远远高于成都市五城区的怪现象；个别农房拆迁安置成本，甚至达到成都市五城区的5倍以上。此外，由于在农房拆迁安置问题上一味强调和谐社会建设，不依法办事，致使“钉子户”受益，老实人吃亏，助长了歪风邪气，造成巨大的社会不公。某地城市新区一紧邻主干道的规划商住街坊，五年前就基本完成了征地拆迁，并完成了周边道路等基础设施建设，只因紧邻主干道的一户“钉子户”以死要挟漫天要价不拆迁，这个街坊土地前期开发整理的财务成本就增加了2000多万元；且主干道邻“钉子户”一方的雨污水干管无法建设贯通，致使上游建成区的雨污水无法正常排放。没办法，当地政府只好反复做工作和谈判，最终以高于政策补偿价300多万元的价格完成了该户的拆迁。媒体经常报道的北上广深等东部城市郊区的千万拆迁户，大概也是这样形成的吧。

4、土地前期开发整理收益和财税实力的巨大差距，使发达地区和欠发达地区的经济发展差距进一步拉大

东部经济发达地区的财税实力强，商住等经营性用地供地价格高、收益高，只要能够“平安、和谐”地完成土地征收和拆迁安置工作，政府愿意多出点钱用于解决土地征收、农房拆迁安置、工业用地成本倒挂等问题，使其产业、城市发展和财税收入相得益彰，形成良性循环。而在欠发达的中西部地区，一方面，被征收土地和拆迁房屋比东部地区更多的农户，得到的补偿要比东部地区农户少得多，拆迁户怨气很大，致使拆迁安置、城市建设、产业发展难度加大；另一方面，由于中西部地方政府财税匮乏，无力提供工业用地成本补贴，其区位和地价都毫无吸引力，自然会影响招商引资，制约工业化、城镇化、现代化的进程，形成恶性循环。中西部的政府和农户都要问：难道东部地区的拆迁户不是农户吗？难道东部地区所享有的资源不是国家的吗？

二、对策思考

1、切实抓好农村建设规划、特别是农房建设规划，强化龙头引领作用

一是做好农村片区经济规划和产业发展规划，以经济和产业规划统领其它规划。二是做好农村水、电、气、路、灌溉、排污、垃圾回收和处理等基础设施，以及学校、医院（医疗点）、养老院、市场等公用设施建设规划，分期分批逐步实施到位，避免重复建设和不必要的浪费。三是做好土地经营方式的规划，逐步引导农民走向集约化、现代化的经营，进一步解放生产力，努力提高农业生产经营的效率，实现农村改革的又一次飞跃。目前实施大面积土地流转后，公司返聘农户、公司+农户、公司带动农户，都是一些好的做法。四是做好人口流向预测和规划，引导拟进城镇安家落户的农户不再在农村新建和改建农房。在此基础上，结合农村基础设施和公用设施规划，做好农房建设规划，通过政策导向和资金扶持的办法，引导农户集中成片建设新农村居民小区。

2、尽快研究完善土地和农房建设管理的法律法规及其配套政策

一是尽快修订《土地管理法》等法律法规，明确承包地、宅基地的不同性质和产权属性，明确农房建设管理的原则。二是各地方政府要依法制定土地和农房建设管理的政策，鼓励和引导农村土地大面积流转、集约化经营；允许已进城镇安家的农户原审批合法的宅基地和闲置的农房进入市场交易，鼓励有偿转让给组织当地农业产业化的企业或村社集体经济组织，避免资源闲置和浪费。三是鼓励和引导在城镇有固定工作和经济来源的农户到城镇安家落户，不再在农村新建和改建农房。要通过合同的形式，确保他们在原居住地和村社集体经济组织应得的其它利益，解决好他们的后顾之忧。四是推广成都市五城区的经验，一方面，明确规定农房占用土地的数量、允许修建的建筑面积，鼓励和引导农户到规划区建设农房，鼓励使用非耕地和坡地建设农房；另一方面，整合各有关部门的职能，严格农房规划选址、审批、管理和执法，禁止随意选址、未批先建、乱搭乱建、一户多房等现象的发生。

3、尽快研究出台农房拆迁安置的法律法规和配套政策

一是修订《土地管理法》等法律法规的有关规定，要像城市房屋征收补偿那样，制定专门的农房拆迁安置法律法规，明确农房拆迁安置的标准体系和程序体系；各地再依法制定具体的实施办法，真正做到有法可依。二是加大有关法律法规和政策的宣传力度，对乱占土地和乱搭乱建等违法违规行为要严格执法，拆迁时坚决不予补偿。三是进一步明确土地资源的国有和集体性质，将发达地区经营性土地纯收益的较大部分收归国有，在确保国有资产和资源不流失的同时，平衡地区差距，支持中西部地区发展。四是依法拆迁安置，对漫天要价的“钉子户”不能一味迁就，在反复做宣传教育工作的基础上实施依法强拆。当然，对生活、居住却有困难的拆迁户，政府应通过民政等渠道予以帮扶，以确保公平、公正和社会稳定。

4、強化产业、政策、资金支持，努力促进中西部地区走向城镇化和农村现代化

一是加大全国产业规划、产业转移的力度，在保护生态环境的前提下，重点研究和引导布局我国中西部的主要产业。二是鼓励国企和社会资金投资农村和农业产业化，积极收购农户的土地承包权，组织机械化耕种，集约化经营，并返聘农户回来务工。三是鼓励农业产业化企业搞好项目选择，科学布局种养殖业和观光旅游业，加大农业基础设施建设、土地整理、土壤改造、品种和技术科研等的投入。四是在国家和省级政府建立集体土地承包权流转（收购）基金和农业产业化基金，对收购土地承包权、加大农业产业化投入的企业和集体经济组织进行补贴，国家重点补贴中西部地区。五是在国家、省、市（地）、县政府层层建立农房规划建设基金，制定工作规划和计划，层层纳入目标管理考核，以促进农房集中连片规划建设，使其配套建设、管理和社区服务逐步向城镇看齐，共同迈进小康社会，真正实现中华民族的伟大复兴！

【参考文献】

[1] 国家统计局：2016年国民经济和社会发展统计公报.

[2] 国家统计局：2015年农民工监测调查报告.

【作者简介】

王罗笛娜（1999.5-）女，四川绵阳人，任职于绵阳南山中学，主要研究方向：社会实践。

王宗舟（1965.3-）男，四川绵阳人，任职于绵阳市投资控股（集团）有限公司，总经理助理，经济师，主要研究方向：土地和拆迁安置.