“难民潮”国际法保护问题分析

摘 要 由于近年西方政权对地区局势的暴力干预以及民族宗教矛盾的激化，局部性的武装冲突不断发生，致使冲突境遇下的居民在母国的生存发展权利受到严重侵犯，大量流离失所的居民背井离乡逃入他国寻求庇护。本文认为仅靠道德召唤的人道主义精神，有时候不能解决现实难题。只有建立国际合作的强制机制、加强国际法效力的刚性，人道主义才更有发挥作用的土壤和条件。

关键词 难民 国际法 保护

作者简介：罗翔，武警广州指挥学院，研究方向：国际法学。

中图分类号：D99 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.346

由于近年西方政权对地区局势的暴力干预以及民族宗教矛盾的激化，局部性的武装冲突不断发生，致使冲突境遇下的居民在母国的生存发展权利受到严重侵犯，大量流离失所的居民背井离乡逃入他国寻求庇护。2013年，据《联合国难民署2013年全球形势报告》数据显示： 850万人由于局部武装冲突成为难民，其中国际难民180万人，为近10年以来的峰值。 2015年，由于叙利亚国内武装冲突，共约150万难民穿越地中海涌入欧洲大陆 。难民潮情势紧急，数量庞大，导向性地流向了欧洲的部分国家，致使欧洲正在经历一场二战以来最严重的难民危机。

难民潮的灾难性后果已经出现。难民问题已日渐由单纯的国际人权问题和区域性、暂时性的突发事件演变为全球性、持续性的人道危机，数额龐大的难民开支和日渐严峻的反恐形势致使对难民的保护捉襟见肘。

一、国际法制度问题

（一）国际公约制度不健全

作为国际社会对难民权利保护的核心纲领，世界各国使用最早、最具有广泛适用意义的难民保护法律文件是《难民地位的议定书》和《难民地位公约》。不过，由于难民潮成因的变化，这两项法律文件已无法囊括当前有关新型难民的所有法律问题。“难民潮”除了政治迫害、战争威胁、宗教压迫等传统意义上的成因外，还多了许多由于自然生存条件恶化而逃离家园的环境难民，由于国内经济崩溃被迫流落异国寻找发展机会的经济难民等。这部分新增难民群体的身份尚未被大多数主权国家认可，其生存状况却岌岌可危，当前部分国家置国际组织和条约不顾，放任大批难民濒临死亡绝境的行为，严重破坏了现有的难民保障体制，给公约框架带来了巨大的冲击。

（二）《难民保护公约》程序性规定不完善

如今践行的《难民地位公约》已经在实体层面做出了准确翔实的规定，但仍存在一定的局限性。比如，在如何准确定义难民以及难民拥有合法权益的各项途径方面，此公约仍没有制定相关程序性规定。在新形势下，世界许多国家都通过制定国内法用以解决难民保护程序性中的各项实质问题。由此，为了保障自身利益，各国政府在制定难民系列法律时通常都倾向性地进行甄别与选择，进而完成对国家十分有利的安排。一些国家为了从根本上规避难民保护的国际法义务，还在在难民保护程序方面申明了免责事由，然而，这看似高明的举动却存在着一系列的弊端，首当其冲的就是从根本上削减了整个难民国际保护体制的执行力。

（三）责任份额分担不均，难民管理体系漏洞

以此次欧洲难民潮为背景，当前实行的都柏林体系 将大部分难民潮处置的任务交给了难民最先进入的欧盟国家，即地中海沿岸的前线国家，如意大利、希腊等。但在现实情况下这一制度过于理想化，低估了难民潮的数量与规模。根据《申根协定》 ，难民只要在任何一个申根国家入境，便可以在申根区通行无阻。如果这些难民取得了任何欧盟国家的国籍，他们就有权利自由迁徙到别的欧盟国家。与此同时，这些难民选择性迁移的国家有权利将避难申请者遣返至他们入境的第一个欧盟国家，即“安全第三国”。政策偏颇导致的分配不均，致使这些一线国家面对浩荡的难民潮捉襟见肘，欧盟也没能把更多的资源整合起来应对愈演愈烈的难民危机。 同时，这些难民之所以冒着生死偷渡“死亡之海”最终的目的地也并非这些一线国家，而是为了进入像德国这样对难民采取欢迎态度的国度，这也侧面体现了难民管理体系的漏洞。

（四）难民待遇标准不一，造成难民“避难选购”

欧盟各国的难民政策差别较大，如瑞典的难民申请接收比例是77%，匈牙利为9%，德国给予成年难民补助374欧元每月，匈牙利86欧元每月 ，这一巨大差异一定程度上导致了“避难选购”问题，也有不少经济移民混入难民潮中，骗得难民身份，获得国际救助。这使得有限的难民救助资源不能最有效地整合起来，去帮助那些濒死境地最亟待援助的难民。此次的难民潮中有逃离中东“伊斯兰国”和叙利亚战乱的难民，也有辗转欧洲渴望建立新生活的经济移民，这就给欧洲一些政客逃避问题提供了借口，把难民指向性地认定为经济移民而拒绝入境或直接遣返，这种武断的政策违背了“不推回原则”的初衷。

二、国际法实践问题

（一）国际法软法特征导致难民署履职刚性欠缺

当前，不同类型的难民问题以边境难民潮的形式愈演愈烈，亟需国际组织在难民保护公约框架下制定难民事务应对的新举措。依照公约，国际社会应当共同致力于难民的保护，主要依据的法律原则为：一是“不推回”原则；二是“人道主义原则”，但是，由于迄今为止“主权原则”依然是国际法最核心的准则，许多国家在本国利益与难民权益发生冲突时往往自行其是，置国际法于不顾。这归根到底是由于难民保护相关法律缺乏强制性，单方不履行国际法义务的违法成本低。例如，在此次难民潮事件中，欧盟提出的“强制性配额计划” 将16万前来欧洲寻求庇护者分配至23个国家，遭到了包括西班牙、英国等多个国家的公开宣布不予执行。以英国为代表的一些国家，称更愿意资助土耳其、约旦等国接收难民而不是自己接收，但这样的行为是否违背了国际法原则仍有待商榷。

难民署的监督职能只停留在指导层面。虽然现阶段《联合国难民署章程》规定难民署在处理难民事务中的监督监察权力，但是它对主权国家领土范围内的难民工作缺乏绝对的话语权。由于相关的强制性立法规定在《国际难民公约》中缺乏有效体现，致使在难民数量骤增、人道灾难频发的境遇下，难民的基本权益得不到有效地保障和维护。在实际进行的食品药品救助、住所安置，基本权益保障工作中，难民署的职能权限仅仅限于指导作用，致使国际社会组织相关工作开展缓慢。同时，由于国际法是软法，缺乏强制力保障实施，就更需要加强国家之间的协调机制，达成共识，通力合作，来更好的保障国际法的落实。

（二）国家难民救助经费保障不足

国际组织要想致力于难民救助，必须依赖于深厚的物质保障基础，推动难民救助组织的工作开展。救助规模庞大的难民群体，需要数额不菲的经费支持，救援经费短缺是难民救助实践中长期存在的问题，经费分摊的具体操作规程还缺乏法律依据，杯水车薪的资金并不能满足巨额的开支。当前，在应对边境地区难民大规模迁移所造成的问题时，国际难民救援组织所有的经费来源主要依靠各个主权国家的经费援助和国际社会上个人的义务捐献，依赖于共同但有区别的责任承担原则，主权国家应结合自身社会经济发展实力，积极履行国际义务，增强国家人道主义精神观念，为国际社会难民救援组织，开展一系列的难民救援工作提供坚强的物质保障。

（三）难民营运作机制滞后，对弱者保护不力

一张叙利亚三岁儿童艾兰伏尸沙滩上的照片让世界意识到欧洲的难民潮已经不只是欧洲的困境，更是触及世界人道主义底线的严重危机。妇女儿童作为弱势群体，向来是难民保护的重点对象。此次与艾兰一起遇难的还有他的母亲和哥哥，唯一幸存的就是他的父亲。这不是一个孤立的现象，而是客观体现了难民妇女儿童，作为弱势群体应当被更加细致关怀的需求。

即使妇女儿童得到了救助，但在缺乏规范管理的难民营，有限的物资通常很难分配到每一个人，往往会被身强力壮的人抢去。当难民人数超过负荷后，最先牺牲的往往都是最弱势的群体。以德国为例，德国作为此次接纳叙利亚难民人数最多的国家，堪称典范。但大规模外来人员的涌入引起了种族主义者的强烈不满，针对难民营的暴力犯罪激增。德国内政部记录，2015年共有约500次有记录的针对有人居住或无人居住的难民庇护所的袭击。在该年度有报道的针对避难所的222次严重暴力袭击事件中，只有4起得到了判决。 各国对难民营的管理保护漏洞，疏于对弱者的特殊关怀，是长期以来难民保护工作中的弊病，亟待解决、刻不容缓。

（四）难民身份甄别机制不完善

由于缺乏甄别难民身份的专业人才和切实高效的甄别方法，现行的难民甄别机制面对每天数以万计涌入的难民形同虚设。同时，恐怖主义为难民保护提出了新课题，不少国家以国家安全为由，拒绝接收更多的难民。2015年11月13日，法国巴黎遭遇了二战后最黑暗的一夜，当晚巴黎多地至少发生6起恐怖袭击，其中巴塔克兰剧院遭袭人员伤亡惨重 。由于威胁欧洲安全的极端分子、恐怖分子无一例外的都与大部分移民所持宗教相同，在巴黎屠杀后的第二天，波兰政府宣布停止执行欧盟政策，拒绝接收叙利亚难民。笔者认为，虽然不能排除有恐怖分子潜伏于难民队伍发动袭击的可能，但也无法得出难民与恐怖袭击直接向關联的准确结论，断然拒绝履行难民救助义务是不负责任地推脱，相对于难民，恐怖分子的隐蔽性更强，不单依靠难民入境的渠道，还有更多的手段潜入别国发动袭击。因此，只有依靠完善的难民甄别登记机制，严格地审批下才能更好的掌握这个群体的真实情况，以宽厚的待遇赢得难民的感激，这才是解决问题收拢人心的正道。

总之，当受到生死威胁的难民费尽周折逃亡到邻国或其他区域时，出于对本国安全和核心利益的考量，许多国家采取独善其身的态度将难民潮阻挡在国门之外，拒绝提供庇护和救助。此种“只堵不疏”的措施，严重违背了人道主义救援精神，只能使难民危机愈演愈烈，最终反受其害。因此，笔者认为仅靠道德召唤的人道主义精神，有时候不能解决现实难题。只有建立国际合作的强制机制、加强国际法效力的刚性，人道主义才更有发挥作用的土壤和条件。

注释：

数据引自IOM（国际移民组织）.

都柏林体系：根据都柏林公约规定，难民应该在入境的第一个欧盟国家申请庇护，如果申请庇护者非法穿越欧盟各国国界，将被遣返至入境的第一个国家。

1985年6月，德国、法国等五国在卢森堡签署的《关于逐步取消共同边界检查》协定，又称《申根协定》。

互联网数据《难民危机：欧洲困境与挑战-新华网》.

互联网数据《欧洲多国加强边境控制难民强制摊派计划执行遇阻-军事社区-微社区》.

数据引自德国联邦政府网站：www.bundesregierung.66k.

《参考消息》官方网站.

参考文献：

[1]梁淑英.国际难民法.北京：知识出版社.2009.

[2]刘国福.中国难民法.北京：世界知识出版社.2015.