基于技术规程的水利水电工程移民监督评估实践

陈垚森

(中水珠江规划勘测设计有限公司，广东 广州 510610)

基于技术规程的水利水电工程移民监督评估实践

陈垚森

(中水珠江规划勘测设计有限公司，广东 广州 510610)

完善的监督监管体制和机制是水利水电工程移民安置项目有效实施的重要保障，移民监督评估技术规程的颁布，进一步规范了移民安置监督评估工作。结合G工程监督评估工作实例，通过水利水电工程移民安置实施工作、移民生产生活水平恢复监测等工作过程探究了技术规程的适用性和实践效果，丰富完善监督评估工作机制，为水利水电工程移民安置监督评估工作提供有效的经验分享及技术支持。

监督评估；技术规程；移民安置；实践研究

水利水电工程是为了控制、调节和利用自然界的地面水和地下水，以达到除害兴利和水能利用而兴建的各种工程。水利水电工程建设引起的移民表现为非自愿性和非自发性，水库移民是水利水电建设和经济社会发展的必然结果，更是一项十分复杂的社会系统工程[1]。为保证对水利水电工程移民安置实施工作进行有效的监督管理，保障移民群众的合法权益，自20世纪80年代后期开始试行移民综合监理工作制度[2]，2006年7月国务院颁布的《大中型水利水电工程移民建设征地补偿和移民安置条例》(国务院471号令)提出了对移民安置实行全过程监督评估的要求，该条例明确了移民安置监督评估工作的目的、性质和目标内容，保证移民活动按计划进行，从而实现移民搬迁安置的目标，保障水利水电工程建设顺利进行。

随着《大中型水利工程移民安置监督评估管理暂行规定》(根据水利部办公厅办移民[2014]124号文件修订)、《水利水电工程移民安置监督评估规程》(SL716—2015)的颁布实施，移民安置监督评估政策文件等相关工作制度不断完善，新的技术规程更加规范地对移民项目进行专业化管理，保证监督评估成果技术含量增高、可信度增强。

G工程是华南地区以防洪、供水为主，兼顾发电和航运等开发任务的综合性水利枢纽，属于国务院推进建设的172项重大水利工程之一。本文结合G工程移民监督评估工作实践，依据技术规程对移民安置实施工作、移民生产生活水平恢复情况的监督评估工作进行系统分析，提出更具实践性、操作性的监督评估工作思路及流程，形成并丰富有效的监督评估工作机制，保证监督评估技术服务满足移民安置实施工作的需要。

1 移民监督评估概况

1.1 监督评估工作定义

根据移民条例规定，国家对移民安置实行全过程监督评估。具有移民安置监督评估专业技术能力的单位受项目法人和地方政府的共同委托，依据监督评估委托合同、依法签订的其他有关承包合同，以及相关的法律、法规和技术规范标准，对项目涉及的移民搬迁、补偿、安置、恢复重建等活动进行监控、督导和评估，保证移民活动按计划进行，从而实现移民搬迁安置的目标，确保水利水电工程建设的顺利进行[3]。要使移民项目能够在计划的投资、进度、质量、安全及移民生产生活水平的恢复目标内实现，必须对其全过程中围绕目标控制的中心任务进行有效监督。

我国移民安置工作实行政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与的管理体制，并对移民安置实行全过程监督评估[3]。为能有效对移民安置实施全过程的跟踪、监测，客观地获取相关信息并及时与各级政府部门分享，为政府及移民主管部门科学决策提供信息支持，需要建立完善而有效的监督评估工作机制，提升监督评估工作的技术服务水平。

1.2 监督评估技术规程

技术规程是对移民监督评估工作的体制机制、方式方法等所做的技术标准和操作指南。经过近30 年的实践总结，移民监督评估(综合监理)积累了丰富的基础理论和技术经验。相关各方对移民监督评估的工作机制形成了较为统一的认识，颁布实行了部分统一的行业规范与标准。2015年颁布实施的《水利水电工程移民安置监督评估规程》(SL716—2015)，较为系统全面地规范了大中型水利工程移民安置监督评估工作行为，有效地推动水利水电工程建设征地移民安置实施工作。

1.3 监督评估目标任务

监督评估单位按照相关的规程规范、技术标准及监督评估合同，科学独立、客观公正地开展移民安置监督评估工作。监督评估方按照实施规划确定的任务建立移民搬迁进度、移民安置质量、移民资金拨付目标体系，制订具体评估办法和相关制度，积极、主动地协调好各方关系，为监督评估的及时、有效运作创造条件，保障移民安置工作按规划顺利实施。

监督评估工作在一定程度上行使国家移民管理职能，实现国家对水库移民的行政管理，保护移民的合法权利，促进水利水电工程与移民工程及社会经济、资源环境的协调发展，维护了库区移民和谐稳定、安居乐业，保障地方经济社会环境综合效益的有效增长。

1.4 实例工程移民监督评估概况

G工程建设共涉及1个县5个镇28个行政村223个村民小组，需征收土地面积771.7 hm2，拆迁房屋155 079 m2，搬迁安置人口4 178人。生产安置人口5 896人，采取以长效补偿为主，补充耕地和货币补偿为辅的生产安置方式。批复的建设征地移民补偿投资概算约为22.6亿元。

G工程项目法人单位与地方实施单位通过公开招投标的方式共同委托移民监督评估单位，并签订了工作协议。移民监督评估单位根据双方协议，在库区范围内组建成立现场工作项目部，聘任总监督评估师，充实专业技术人员。现场监督评估机构通过工地现场巡查、编制工作月报、记录工作日志、主持移民工作协调会、移民户座谈访谈、移民资金使用情况审核签证等方式方法开展G工程的移民监督评估工作。

2 移民安置实施情况监督评估

根据监督评估规程相关要求，移民安置实施情况监督评估的工作内容包含水利水电工程建设征地移民安置专题报告中的全部内容科目及对应投资资金，主要包含农村移民安置、城(集)镇迁建、工业企业处理、专业项目处理、文物古迹处理、防护工程实施、库底清理、移民安置实施管理等内容。

2.1 移民安置进度监督评估

协助委托方审核实施单位提交的移民安置年度计划，采取现场监督和阶段性评估相结合的方式，对移民安置年度计划执行情况进行跟踪检查与监督，发现问题及时督促实施单位采取措施解决并向委托方报告。监督评估单位通过旁站、巡视、检查等方式对移民安置过程中的实施进度进行全面控制，当实施进度存在滞后时，可以组织召开移民安置进度计划协调会议并及时向委托方报告并提出监督评估意见建议，促使移民安置项目按进度计划进行。具体的进度监督流程如图1所示。

图1 移民安置进度监督流程

2.2 移民安置质量监督评估

移民安置质量监督评估的总体目标是“搬得出、稳得住、逐步能致富”。移民安置质量是移民安置监督评估工作的重要任务对象，依据国家或地方颁布的水利水电工程项目质量技术规范和项目设计文件，对移民安置项目实施进行全面质量监督监管，使建设征地移民安置的质量全过程始终处于受控状态，以提高移民安置项目的投资效益、社会效益和环境效益。

具体的移民安置质量控制内容措施包括：

(1) 根据国家及地方的有关质量评定标准等技术规范和设计文件，协助项目法人和地方实施管理单位制定移民安置项目质量管理、设计变更及议事定事配套管理办法；

(2) 督促移民安置实施单位建立健全移民安置项目安全质量保证体系，开展移民安置项目实施现场巡查、检查和验收，全面核实涉及的有关质量文件资料；

(3) 全面检查或抽查移民安置项目单项工程的是设计、施工、监理单位的机构和人员资质，督促完善现场工作的安全质量体系。

具体的质量监督流程如图2所示。

图2 移民安置质量监督流程

2.3 移民资金拨付及使用管理监督评估

(1) 根据移民安置实施项目总投资和移民安置实施计划，审核实施单位编制的年度、月份及单项移民资金拨付和使用计划，预备费项目申请，出具审核意见报委托方。

(2) 比较实施单位提出的分年度用款计划与设计分年度投资计划的一致性，形成监督评估意见报实施单位。

(3) 进行实施过程的投资动态控制，对已完成工程及投资进行检查，对计划资金额度值与项目实际发生额度进行对比分析，对完成的工程量与完成的投资不符的进行检查，发现问题应及时向委托方报告，提出资金使用调整意见。

(4) 严格预备费使用程序，参与有关合同协议修改、补充、资金变更审核，对移民实施过程中出现的设计变更所涉及的工程量或实物量进行签证，出具审核意见报委托方。

(5) 进行典型移民户的调查，了解移民个人补偿金到位情况，提出调查报告报委托方。

详细的资金计划监督流程如图3所示。

部分高校对校训精神宣传工作谋划思考不够，缺乏针对性和系统性，不能有效整合校训宣传的各类资源，导致校训精神无法深入人心，成为大学生共同的价值取向。目前高校开展校训教育的形式比较单一，主要是入学教育、主题讲座和课堂教学等传统模式，缺乏创新，没有做到应势而谋、因势而动，积极开展契合新时代大学生思想特点的校园文化活动和社会实践活动等，不能很好地把社会主义核心价值观融入校训的宣传教育中，融入大学生的日常生活中，实现良好的双向互馈，导致大学生对校训精神认同度不高，无法内化为他们的观念形态和实践动机，一定程度上弱化了校训传播社会主义核心价值观的载体作用。

图3 移民安置资金计划监督流程

2.4 移民安置文明与安全生产监督评估

在移民安置工作中为更好地保障移民及其他参与人员的生命和财产安全，做到安全生产，文明施工，尽量避免安全事故的发生，一旦遇到发生安全事故时，能及时稳妥做好上报等处置工作，将事故损失减少到最低限度，保证移民安置工程的顺利开展。依照国家有关法律、法规、规程、规范及合同约定，对移民安置实施范围内的有关文明与安全生产进行监督管理[4]。

文明与安全生产监督工作的主要内容包括：成立文明与安全生产监督工作小组，建立文明与安全生产监督检查制度，明确工作人员岗位职责；组织对项目文明与安全生产的检查，排查发现安全隐患，做到对安全隐患及时处理，对安全事故及时上报，参与安全事故调查处理。

2.5 监督评估机构建设管理

监督评估单位须根据合同约定组建监督评估机构，并聘任总监督评估师作为该机构总负责人，配置满足工作需要的监督评估人员，监督评估工作实行总监督评估师负责制。

移民监督评估工作对象和内容繁多且复杂，且涉及范围广、时限性强[5]，只有以国家法律法规、移民政策、批复的设计文件和移民监督评估合同为依据，本着公平、公正的宗旨，维护委托方、实施单位和移民的合法权益，努力为各方提供高质量的技术服务。以为移民负责的态度，通过调查研究，根据委托方的授权积极主动协调有关各方之间的关系，为委托方提供科学有效的技术服务，推动移民安置各项工作顺利进行。

(1) 必须自觉遵守国家、当地的有关法律、法规和规定，维护受委托方的形象和权益，在委托方授权的范围内开展监督评估工作，并制定配套的规章制度，明确监督评估机构各成员的工作职责，实现组织管理制度化、规范化。

(2) 严格执行受委托单位关于驻外现场项目部印章的使用规定，并建立用印登记制度，保证项目部用章的需要，既要做到“章随人走”，又要服务及时，做好生产、资金、质量、安全等方面的服务管理工作。

移民监督评估组织机构框架图如图4所示。

3 移民生活水平恢复情况监测评估

实行监测评估有利于对建设征地涉及移民生产生活情况及时跟踪，对移民生活水平恢复过程中出现的问题能够提早发现和反馈，便于地方政府、移民主管部门、实施单位、委托方和相关部门分析原因，及时研究出解决问题的办法。

3.1 监测评估内容和任务

移民生活水平恢复情况监测评估内容包括农村移民生活条件、生产条件和收入水平，城(集)镇移民生活条件、就业情况和收入水平。

移民生活水平恢复情况监测评估的任务包括：调查并建立移民搬迁前生活水平本底情况；按固定周期跟踪监测移民搬迁后的生活水平恢复情况；分析比较移民搬迁前后的生活水平差异；评估评价移民搬迁后的生活水平恢复情况和移民安置规划目标的实现情况；综合监测评估现状提出移民生活恢复中存在问题及其处理意见建议。

图4 移民监督评估机构组织框架

3.2 监测评估目标和效果

建设征地移民安置监测评估的职责，在于跟踪监测和客观评估移民安置行动计划的实施情况，帮助项目法人、移民实施机构等相关方更全面地了解移民安置活动的实施进度、质量和资金使用情况，重点监测评估移民生产与就业安置、移民房屋重建与生活安置、移民收入与生产生活水平恢复等实施情况。通过监测，评估移民安置政策与移民实施的适宜性，评估移民生产生活条件与收入水平恢复程度和移民目标的实现程度，评估项目对移民的影响、移民生产生活恢复活动的效果和移民机构的工作效率，甄别已存在或可能发生的问题，并就问题提出建议或预警，避免因移民安置行动计划不完善或实施偏差造成的移民生产生活问题。

4 结论与展望

监督评估工作制度是对移民安置监督管理体制的一种革新，也是各级政府监督监管的重要且有效手段[2]。监督评估工作的开展有效促进了开发性移民方针的贯彻落实，保障移民生产生活水平逐步达到或超过搬迁前水平。

通过对G水利枢纽工程移民安置实施活动进行监测、检查、评估和预警等方式方法实践，结合现阶段的移民监督评估工作规程规定，目前移民监督评估工作存在的问题有：

(1) 监督评估工作有关各方对具体的工作任务、内容、作用、目标及深度的认识[6]存在一定差异。

(2) 不同的监督评估单位主要是结合各自多年的工作经验和体会独立开展监督评估工作，不同的委托方需要的具体技术服务内容和要求也有所差别。

(3) 监督评估单位对地方移民安置实施主体单位监控的职能和手段不够具体有效，也难以充分发挥监督评估的核心作用。

为了推动移民监督评估工作顺利向前发展，充分发挥移民监督评估的职能作用，需要及时丰富完善移民监督评估工作政策法规及相关技术规程，强化监督评估工作进行监控的职能、内容及方法、手段，只有通过广大水库移民相关工作者的不断工作实践、研究总结、分享交流，才能有效地推动监督评估工作机制的不断发展及成熟，进一步提高移民监督评估工作质量及其效益。

[1] 施国庆，严登才，孙中艮. 水利水电工程建设对移民社会系统的影响与重建[J].河海大学学报(哲学社会科学版)，2015,17(1)：36-40.

[2] 刘建华．水利水电工程移民安置监督评估的意义和作用[J].河南水利与南水北调，2012(12)：116-118.

[3] 张穹，矫 勇，周 英．大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例释义[M]．北京：中国水利水电出版社，2007.

[4] 江河水利水电咨询中心. 水利水电工程移民安置监督评估指南[M].北京：中国水利水电出版社，2014.

[5] 周风，储根焰，刘宝珍. 浅谈如何当好移民安置总监督评估师[J].人民长江，2010,41(23)：9-11.

[6] 胡琼. 大中型水利水电工程移民搬迁安置的社会监督探讨[J]. 中国水能及电气化，2013(7)：67-70.

[7] 徐乘，刘伟平，唐贵忠，等. 水利水电工程移民监督评估[M]. 郑州：黄河水利出版社，2008.

[8] SL 716—2015水利水电工程移民安置监督评估规程[S].

陈垚森(1987—)，男，硕士，工程师，主要从事GIS/RS的水利应用和水利电工程建设征地移民规划设计研究。E-mail:chenyaosen@126.com.

10.3880/j.issn.1003-9511.2017.04.014

D632.4

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1003-9511(2017)04-0069-06

2017-04-20 编辑：陈玉国)