效率与公平视角的水权交易监督管理构成要素与制度框架

2017-09-03田贵良

水利经济 2017年4期

关键词：水权备案监督管理

田贵良，周慧

(河海大学商学院，江苏南京 211100)

效率与公平视角的水权交易监督管理构成要素与制度框架

田贵良，周慧

(河海大学商学院，江苏南京 211100)

为保障水权交易的顺利实施，提升水资源市场化配置效率并保障用水权益公平，对我国水权交易监督管理现状和存在的问题进行了梳理，论证了水权交易监督管理的必要性。对水权交易监督管理的构成要素，包括交易准入、备案、补偿和评价制度进行论证，设计了水权交易监督管理的组织架构，提出了建立水权交易监督管理制度的对策建议。

水权交易；监督管理；构成要素；效率与公平视角

当前，我国水权交易从理论探索到区域试点、再到目前成立专门的交易平台，正逐步开展。水资源是一种特殊的商品，其交易过程中的监督管理必不可少。水权交易监督管理制度的构建有助于完善水权交易制度框架，规范各方的交易行为，具有重要的战略意义。监督管理者通过水市场和市场内部的价格机制来规范和剔除不合要求的水权交易行为，从而确保水权交易高效、规范开展。水权交易监督管理是水行政主管部门对辖区的水权交易秩序进行维护，以发挥政府在水权交易准市场中应有作用[1]。

自中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议之后，政府对市场机制重视程度进一步加深，强调其对资源配置的决定作用，因此在水权交易过程中，要把握好政府与市场的双引擎[2]，贯彻落实水权交易监督管理的两个层面。2016年4月19日水利部印发的《水权交易管理暂行办法》(水政法〔2016〕156号)虽然针对水权交易管理做出了相关规定，但是目前尚未形成普遍适用于全国的监督管理制度，各地的监督管理机制也不配套，理论界对水权交易监督管理的内涵、范围和方式也存在一定争议。马乃毅等[3]通过对美国水务行业监督管理体制、监督管理内容及工具方面的实践经验分析，提出应首先建立明晰的水权制度，并不断完善水务行业法律法规体系。由于水权的特殊属性和复杂性，张文斌等[4]建议对于不同类别的水权交易价格，政府要采取不同的监督管理方式和强度。对于监督管理的内容，吕崧[5]认为应包括水权交易的垄断、交易秩序、水权变更、定额管理等方面。对于谁来监督管理的问题，杨琴[6]认为应由县级以上人民政府水资源行政主管部门依法对水权转让进行监督检查和登记。齐玉亮等[7]以松辽流域为例，对初始水权分配的实现途径和监督管理手段进行了探讨，但未涉及水权交易过程的监督管理。综上所述，目前理论研究中，尚未对水权交易监督管理进行专题研究，只是在水权交易制度的研究中对监督管理问题泛泛而谈，更多的是框架和理念上的认识，因此，需要尽快形成适用性广泛的水权交易监督管理制度，使监督管理体系全面而高效，保障水权交易主体权益，维护水权交易秩序。

1 我国水权交易监督管理现状与存在的问题

1.1 我国水权交易监督管理进展

当前，我国水行政主管部门主要以《水法》、《取水许可和水资源费征收管理条例》(2006年国务院令第460号)等为依托实行监督管理，同时，2016年颁布的《水权交易管理暂行办法》也是对规范水权交易行为的重要突破。具体实施上，各地区针对不同的水权交易形式采用不同的监督管理模式，《水权交易管理暂行办法》第三条将水权交易主要划分为3种形式：区域性水权交易、取水权交易和灌溉用水户水权交易[8]。从已出台水权交易管理办法的省(区)来看，典型地区水权交易监督管理的表现如下。

a. 内蒙古自治区：盟(市)间区域性水权交易监督管理。内蒙古自治区于2017年2月颁布《内蒙古自治区水权交易管理办法》。该办法规定，跨盟市水权交易应当在自治区水权交易平台进行，并明确水权交易的项目名称、地理位置、水源类型、水量、水质、费用、用途等，并及时书面告知有管理权限的水行政主管部门。此外，该办法明确不能参与交易的水权类型：城乡居民生活用水、生态用水转变为工业用水、水资源用途变更可能对第三方或者社会公共利益产生重大损害的、地下水超采区范围内的取用水指标。

b. 河北：取水权交易监督管理。河北省分别出台了《河北省农业水权交易办法》和《河北省工业水权交易管理办法(试行)》。对于工业水权，河北省明确了可交易的取水权范围，即取水许可有效期和取水限额内的，通过调整产品和产业结构、改革工艺、节水等措施节约的水量使用权。由于河北省地下水超采严重，《河北省工业水权交易管理办法(试行)》特别强调，在地下水超采区，以深层承压水为水源的工业生产取用水户不得转让水权。

c. 甘肃：灌溉用水户水权交易监督管理。甘肃省灌溉用水户水权交易以武威市凉州区、民勤县为代表，其水权交易走在全国前列，交易过程是在农民用水户协会的组织下展开，交易的监督管理主要围绕价格进行。如，凉州区农民用水户协会规定，水权交易价格由交易双方参考政府价格部门核定的基本水价协商确定，但不得超过基本水价的3倍。同时，对于用水户、用水小组等结余水量，不愿意进入水权交易市场的，可由水资源管理单位集中按照基本水价的120%回购。

1.2 当前水权交易监督管理中存在的问题

a. 水权交易监督管理尚未形成规范的制度架构。水权交易是一种制度改革和创新，是发挥市场机制在水资源配置中决定作用的制度安排。由于水权制度改革正处于探索和试点过程之中，水资源特殊自然属性和社会属性也制约了水权交易的适用空间和推广范围，因此，水权交易监督管理更是处于摸索过程之中。全国水权交易试点省份根据水权交易工作推进的需要和各省的水资源情况，出台了相应的水权交易办法，对水权交易监督管理做出相应的规定。然而，由于各地水资源情况相差较大，各试点省份水权交易的关注点不同。如内蒙古自治区更侧重通过农业的节水，促进跨盟市水权交易，以满足经济收益更高的工业用水需求；而河北省更关心的是通过水权交易缓解地下水超采问题；甘肃由于农业内部水资源极度短缺，通过水权交易调剂农户之间取水指标的余缺。由于水权交易的初衷各异，在水权交易监督管理上会有各自的侧重，尚未形成全国统一的水权交易监督管理制度架构。

b. 水权交易监督管理尚未实现所有者与监督管理者相分离。政府虽然在水资源交易中发挥着至关重要的作用，但是总是充当全能者的角色，在交易中涉足交易双方、市场的职责范围，参与管理了许多不属于自身职权范围内的事务。国家是水资源的所有者，拥有相应的处置权，然而真正进入交易市场中，交易双方进行交易的是水资源的用益物权[9]。这时政府在其中只是以监督与管理者的身份参与资源交易过程，而不是以所有者的身份处理全部交易过程。

c. 水权交易监督管理缺乏有效的手段。政府倾向于参与水资源交易的执行过程，忽视监督的重要性，许多地方政府对当地的水资源交易规划和管理不当，一味地处理交易步骤中的日常执行事务，缺乏有力的监督管理手段[10]，导致各部门监督管理程度不同、跨区域水权交易部门协调不当、水污染问责力度不强的问题时有发生。

2 公平与效率对水权交易监督管理制度的要求

水权交易提升了水资源配置效率，但水资源是特殊商品，交易过程中的水权囤积、过度交易将危害粮食安全，波及农民的切身利益，影响公平。同时，在最严格水资源管理制度红线约束下，水权受让方的不当用水方式可能会对其产生不利影响。因此在政府鼓励水权交易的背景下，监督管理制度的建立成为当前水权改革的重要构成。

2.1 保障公平要求“政府-市场-公众”共同监督管理监督

在国外，水权交易制度较为完善，州或地区政府担当水权交易的监督管理者，负责制定水资源管理与使用的规则，建立全面、高效的水权制度，规定环境影响指标，完善监测制度，规范水权交易参与机构的权限，并赋予水权交易主体的选择自主权。

建立完善监督管理制度，可使水权交易管理兼具经济利益和社会利益。应运用有力的监督管理手段，保障水权交易各方的合法权益不受侵害，减少交易产生的纠纷[11]。我国发布的《水权制度建设框架》、《水权交易管理暂行办法》等都具体指出要监督管理水权交易过程，避免交易各方合法权益受到侵害，保护水资源环境，引导水资源高效流转。

在水权交易的过程中，转让方与受让方对于取水量、水价、交易行为等方面的协调需要政府、市场、公众各方监督管理。除此之外，必须对水权管理机构的行为进行监督管理，这有利于禁止交易过程中的权力滥用和腐败行为；应引入其他监督主体或社会监督机制，形成监督管理监督者的制衡机制架构，保证监督管理主体依法行事；还应对监督管理范围内的水权交易相关利益各方一视同仁，客观评价监督管理对象的行为，采取公正的监督管理处置。

积极推进水权交易制度建设是近几年政府多次提及的话题，因此需要通过健全的监督管理制度对水权交易进行有效的监督管理，从而维护市场的稳定性、有效性和安全性，确保水权交易过程的规范、公正、公平。政府应利用适当的监督管理手段，有效避免水权交易中出现的障碍，规范可能出现的不正当交易行为，引导水权交易健康发展。

2.2 实现效率要求水权交易审批走向交易备案

国家强调推进政府行政体制改革，保障经济稳增长，提高政府现代治理能力，表明政府转变职能已经成为改革的核心，政府认可市场的决定作用。随着《国务院机构改革和职能转变方案》的发布，“简政放权”被着力推进，多项行政审批事项也被逐步取消，国家重点处理政府、市场、社会三者之间的关系。当前政府鼓励水权交易正是落实简政放权的有力表现，可促进地方简化业务处理程序，加速市场释放活力。

因此在水权交易监督管理制度建设中要也简化甚至取消行政审批程序，其中，《水权交易管理暂行办法》中第十一条“区域间达成水权交易协议后需要向各级水行政主管部门备案”，第二十二条“灌溉用水户水权交易期限不超过一年的，不需审批”，“交易期限超过一年的，事前报灌区管理单位或者县级以上地方人民政府水行政主管部门备案”等要求就是贯彻简政放权的重要措施，通过建立水权交易备案制度，力求在不增加现有审批事项的条件下，促使水行政主管部门转变职能[12]，强化监督管理，而不再以所有者的身份全程参与，由市场机制主导水资源的规划和配置，提高市场活跃性。

3 水权交易监督管理的界定及其构成要素

3.1 水权交易监督管理的界定

监督管理形式主要体现为各级水行政主管部门、流域管理委员会监督管理辖区内水权交易和水市场环境。在保障水权主体公平权益的目标下，促进水权流向更高效益的行业，注意高污染行业的水权交易行为，进行优化配置；同时控制水权交易的环境影响和第三方影响，设置合理的影响范围指标。为此需要对水权交易主体、交易数量和交易价格等主要方面进行监督管理，采取有力的监督管理手段。

a. 对水权交易主体的监督管理，包括交易主体的市场准入资格和交易行为。一方面检查水权交易双方是否有权进行交易，包括转让方拥有水权的数量、受让方的身份鉴定等；另一方面审核水权交易行为的合法性，如水权交易主体是否按照法定程序行事、交易中是否诚实守信等，以确保水权交易双方行为合法。

b. 对交易数量的监督管理，主要针对水权交易过程中可能出现的人为垄断，防止垄断导致交易效率低下和第三方利益的损害。为严格水资源管理的红线约束，由监督管理部门监督管理水权交易的额度、次序、价格、用途，避免水权交易可能出现过度交易和水权囤积的情况以及由此引起的水权交易市场失灵。当水市场能正常运转时，对主体行为的监督管理应主要由市场调节，监督管理机构仅在市场失灵的情况下进行干预，维持市场秩序。

c. 对水权价格的监督管理应与价格机制对水权交易主体行为的约束有机结合起来。监督管理机构对水权价格的监督管理以水市场能够正常运转为底限，主要起价格微调作用，以防止水权交易可能出现的垄断高价或低价以及由此引起的水权分配不当和水资源使用效率低下问题。政府、市场和公众相结合的监督管理制度能有效地控制交易价格，维护水权交易市场秩序。

3.2 水权交易监督管理的构成要素

依据公平和效率的原则，从水权交易的全过程，论证水权交易监督管理的构成要素，至少应包括市场准入、交易备案、第三方补偿和交易评价4个方面。

3.2.1 市场准入监督管理

a. 转让方的资格要求。水权是持有者的一项财产性权利，根据公平性原则，依法享有水权的自然人或法人，在交易不危害第三方基本生存需要和公共生态安全的前提下，均享有平等进入水权市场出让其水权财产性权利的机会。通常认为水权交易转让方必须是被合法授予水权的持有者，具体包括：①依法获得现有水权(即针对当前已开发的水资源，分析其水资源特征，并结合相关周边设施形成的水权，是一种存量概念)，并在规定限期内由于使用节水措施而仍有剩余用水量的水权持有者，如灌区等。②依法持有剩余水权(即对剩余水资源量进行合理开发而被相关部门依法授予的水权，是一种余量概念)，并在规定限期内拥有剩余用水量的水权持有者。③用水户协会。单个用水户转让水权有时难以满足工程用水的规模性需要，在用水户授权的情况下，通过用水户协会进行水权交易，则较为方便和快捷。因而，在水市场建设过程中，应赋予用水者协会市场主体的法律地位，使水市场存在一个代表用水户意愿的法律主体。④其他，如供水公司因更新技术、节约用水等手段而产生的剩余用水量，可以在水权交易市场上进行水权转让；又或者是水权交易受让方购得水权后，因用水计划发生变化等原因而将自己购得的部分水权再次出让等。

b. 受让方的资格要求。水权交易就是借助市场的竞争机制，尤其是受让方的充分竞争实现水权的内在价值，提升水资源配置的效率和效益。根据效率原则，只要水权需求方符合国家和地区的产业政策和用水规划，就应充分鼓励其进入水权交易市场获取相应水权。水权受让方应为具备民事权利能力和民事行为能力的自然人、法人和其他民事主体，可独立承担民事责任。水权交易活动完成后，受让方可享有转让方的全部水权或部分水权，履行相应的责任和义务。

需要注意的是，在理论上进行水权交易的市场主体一般不能是各地政府机关、水行政主管部门和流域管理委员会。然而，水权交易往往需要通过相应的水利工程来实现，单靠个别的用水户很难有能力完成，而且，单个用水户水权交易的水量一般比较少，难以达到企业大型工程项目的用水量指标，所以，政府在水权交易中具有无法取代的支撑作用。但随着水市场的日渐发展，政府不应过度干预水权交易的进行，要逐渐退回到其中间人的角色，着力于水市场的监督和管理。

3.2.2 交易备案

水权是关乎人们生存需要、生态安全和产业生产的战略资源和经济资源，其交易不能完全脱离政府，水权交易市场只能是一种准市场。沿袭传统的政府部门审批流程，虽然能够最大限度保障水权交易的公平性，但势必影响水权交易效率，甚至因时效性使得水权交易价值大打折扣。综合考虑水权交易的公平和效率，水权交易备案是交易监督管理必不可少的构成要素。水权交易备案是指水权交易经水权交易双方协商一致后，还需要向有关的水行政主管部门报告交易事由，登记备案，以备查验的行为。总体上，由于水资源为国家所有，水权自然带有公权性质，但水权的基本属性也具备民事权利倾向，而且水权交易与一般的商品买卖不同，交易过程中涉及各方复杂的利益关系，还极其容易影响第三方权益，因此，为便于水市场管理机构对水权交易进行有效的管理监督，备案应在一定程度上对当事人的权利义务产生影响。当然，与以往水权转让的审批相比，水权交易备案简化了审批事项，仅是一种行政确认，是对已有的双方权利、资格或行为进行确定与否的判定，对交易双方的权利义务不做改变。交易主体通过向当地水行政主管部门备案，确立水权交易协议达成后的法律地位，获得相应法律权益。水权交易备案制度可以通过以下几个方面构建：

a. 确立备案主体及其权利义务。按照法律、法规和行政规定，明确需要备案主体的地位，确定其交易各方的权限和职责，特别应明细流域及区域参与主体的权限。

b. 核查水权交易目的和内容。将水权交易目的与内容的查验列为备案制度的重点。水权交易目的核查不能单纯从个体或局部利益考虑，应着眼于流域和区域的水资源优化配置。同时要对水权交易主体的合法性，客体的状态如水量和水质、水权的期限、水权交易赖以实现的客观条件等进行考虑。

c. 明确水权交易批复期限。由于水权交易相关事宜相当复杂，以往的审批程序需要一定的时间，备案制度可简化审批程序，但应明确各级相关机构的权限，并对交易主体的交易申请是否通过尽快给出回应，保证水权交易的合宜性。

d. 对水行政机构进行监督。水行政管理部门和流域管理机构的备案工作也要进行监督制约，应检查监督管理部门是否按照水权交易的内容、对象、条件、程序、时限等处理相关事项。一方面，可以提高部门的监督自律性；另一方面，可以引入其他监督管理主体，如其他法定机构或社会公众监督，促进水权交易的公平性，维护水权交易相关利益各方的合法权益，确保备案制度的有效运行。

e. 备案程序。水权转让方与受让方达成交易协议后，要及时向所属监督管理部门提出水权交易申请，由所属监督管理部门确认与核实。在审查过程中，应当坚持形式审查与实质审查相结合的原则，既审查水权交易双方提供的材料是否齐备、是否合法，还应当审查水权交易本身是否合理。经确认合格的，监督管理主体需在规定限期前批准交易申请，不合格的，也需在规定限期内予以处理。

水权交易备案程序是水权交易管理机构对交易申请受理的一系列相关步骤，交易备案程序与水资源管理权限密切相关。在分散管理的模式下，水权交易的备案工作被下放到各级地方政府及其相关管理部门，水权交易申请者应向辖区内的水行政主管部门、流域管理机构或灌区管理单位等监督管理机构提出申请，由后者对水权交易申请进行备案登记。备案流程如图1所示。

图1 水权交易备案流程

3.2.3 第三方补偿

水权交易监督管理要保障转让方、受让方和相关第三方的合法权益不受侵害，因此当第三方的权益受到侵害时要对其进行适宜的补偿。按照“谁受益，谁补偿”的原则，构建水权交易第三方补偿机制，明确界定受偿主体，合理确定补偿额度，并采取多样化补偿方式，直接向受损者进行补偿；或由非受益方，如政府以补助金、转移支付等形式现行救济，进而通过税收或罚没等手段向损害制造者收取等量费用；间接实现“受益者付费”。

3.2.4 交易评价

为了确保水权交易的公平与合理，评价制度的构建可以保证水市场条件下的各方利益合理分配。对水权交易进行评价的制度，是防范水市场负外部性的重要制度。其中，评价指标需要包含对社会公众的影响、对水资源质量的影响和对水权交易操作的评价。

为保证评价的客观公正，水权交易评价应当由非政府的社会组织承担，这种社会组织可以是市场交易主体的自律性组织或其他社会中介机构，评价的内容应当包括社会影响和环境影响，即评价交易对当事方之外的社会公益和私益，包括对不同的流域、地区、人群和行业的影响。

4 水权交易监督管理制度框架

4.1 监督管理主体

各级水行政主管部门、流域管理机构和灌区管理单位为水权交易的主要监督管理主体。其中，流域管理机构按照有关规定在所管辖的范围内对水资源进行监督管理工作，同时流域内水权交易需向流域管理机构备案。县与市水利(务)局按照权限，负责本行政区域内水权交易监督管理工作；涉及跨市的水权交易要交由省级水利厅处理有关工作；跨省的大型水权交易项目由水利部进行监督管理。

除主要的行政部门监督管理之外，还需要引入社会监督管理主体(如水权交易市场的参与者或组织者)。《水利部关于水权转让的若干意见》明确要求监督管理机构对涉及公共利益、生态环境或第三方利益的水权交易，向社会公告并举行听证，积极向社会提供信息，组织进行水权转让的可行性研究和相关听证。其目的就在于使水权交易置于社会监督的框架之下，利益相关者的合法权益得到保障。

4.2 组织架构

水权交易监督管理的组织架构主要分为3个层次：政府行政监督管理、中介机构监督管理和监督管理机构监督管理，其中中介机构监督管理部分可包括中介组织管理和公众监督管理，水权交易监督管理组织结构如图2所示。

图2 水权交易监督管理组织结构

政府部门通过相关行政法规对辖区内水权交易进行监督管理，主要为水权交易进行行政备案和行政裁决；中介机构和监督管理机构主要为自律监督管理，通过制定水权交易市场运行的基础规则，对交易主体的交易行为进行监督管理。各层级之间相互监督管理，相互制约，保障各方利益，提高水权交易监督管理效率。

5 建立水权交易监督管理制度的建议

a. 协调各监督管理主体的监督管理工作。建立包括政府行政监督管理、中介机构监督管理和监督管理机构自律监督3个层次的水权交易监督构架，相应地确立水权转让的政府监督管理机构、中介组织或公众、各类监督管理机构内部监督管理部门等三大主体，其间的相互配合、相互制约至关重要。要注重各监督管理主体工作的协调，明确各部门的职能与监督管理权限。

b. 合理划分市场和政府管理界区。明晰水资源和水权所属范围，确认水权交易监督管理的范围，尤其是跨流域水权或是跨省市的水权交易。由于水权交易具有典型的准市场特征，意味着交易存在市场和政府两大调节机制。市场能够发挥其应有的调节作用，政府不应以监督管理为由过分干预，维护市场机制和制度应作为监督管理的重点。市场自由发挥对水权交易参与者的监督，政府作为辅助，但在市场失灵的场合，要果断发挥政府调控的作用。

c. 加强对水权交易管理机构的监督管理力度。在水权交易过程中要加强监督地方政府、各级水行政主管部门和流域管理机构的工作能力和效率。作为水权交易的外部保驾护航者，为确保水权交易管理主体自身的公正和效率，必须加强其自身的内部控制，同时引入利益相关者参与或中立第三方实施监督管理，但要注意各部门机构的协调。

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