一带一路背景下中国水电企业非自愿移民工作的风险<br/>——基于水电移民政策与实践差异性

一带一路背景下中国水电企业非自愿移民工作的风险
——基于水电移民政策与实践差异性

2017-09-03朱运亮江燮华

水利经济 2017年4期

关键词：水电工程水电移民

朱运亮，胡波，江燮华

(中国电建集团成都勘测设计研究院有限公司，四川成都 610072)

一带一路背景下中国水电企业非自愿移民工作的风险
——基于水电移民政策与实践差异性

朱运亮，胡波，江燮华

(中国电建集团成都勘测设计研究院有限公司，四川成都 610072)

基于水电工程实践，从前期准备、移民安置实施、收入恢复3个阶段对国际水电非自愿移民风险机理进行探讨，认为中国水电开发企业应加强全阶段的风险识别与评估，尊重当地政策规范与国际惯例要求，增强服务移民的意识，建立可持续的利益共享机制，减缓非自愿移民风险。

差异性；非自愿移民；水电企业；工程社会；利益共享

随着中国水电开发接近尾声，越来越多的水电开发企业积极对接“一带一路”的倡议构想，加强与沿线国家在能源、电力等领域的合作。据统计，我国已与80多个国家建立了水电规划、建设和投资的长期合作关系，占国际水电市场50%以上份额，已逐步成为引领和推动世界水电发展的巨大力量[1]。水电工程在为社会带来经济效益和社会效益的同时，也“嵌入”(embedded)了社会风险[2]。“一带一路”沿线国家主要为发展中国家和不发达国家，在政治制度、社会结构、文化传统等方面与我国存在很大的差异。具有技术性、工具性的水电工程在“嵌入”地方性、民族性的异质社会过程中，在不同阶段可能存在形态各异的社会风险。

在“一带一路”倡议实施过程中，必须充分考量环境和社会问题。在中国水电工程走出去的道路上，需强化“一带一路”倡议的环境及社会风险的预警和防范，而征地拆迁和非自愿移民则是其中的首要社会风险[3]。非自愿移民是水电站建设的重要组成部分，涉及人口、资源、环境和政治、经济、社会、文化、工程技术等诸多领域，融社会性、政策性、经济性和技术性于一体，是一项庞大而复杂的系统工程。“一带一路”沿线人口占世界总人口的70%以上，水电开发势必造成一定规模的非自愿移民。实践证明，非自愿移民社会风险是严重社会问题的潜在形式，是严重社会问题发生的前兆，由非自愿移民引发的社会问题层出不穷：失去土地、贫困、失业、社会网络的解体、边缘化等。目前，大多国际水电工程通过EPC、BOO、BOT等模式进行开发建设，非自愿移民风险由中国水电开发企业承担。若处理不好风险问题，将会侵害受影响人的合法权益，影响工程建设进度，对国家与水电开发企业的国际声誉造成负面影响。

减缓非自愿移民风险，实现水电工程提质增效，服务国际区域社会，是中国水电走出去的发展目标。运用社会学理论与方法，以差异性视角为切入口，分析国际水电开发过程中潜在的非自愿移民风险，对减缓负面影响、实现利益共享、助推中国水电走出去具有重要意义。

1 风险与差异性

贝克(Beck)[4]在1986年告诫人们：我们已经进入了“风险社会”。在国际水电工程建设中，社会风险是指投资活动可能发生的、导致社会不公和冲突加剧，或关键利益相关者的态度和行为阻碍了社会发展目标的实现，或破坏了实现发展目标的手段，关键利益相关者主体缺位等。这些风险的出现与整个国家的社会文化、政治体制、运行机制或制度背景有关[5]。国际水电工程建设不单纯是一项投资活动，移民影响、弱势群体权益等社会问题远比工程技术复杂得多。开发水电需付出淹地和移民的代价，移民工作十分复杂困难，做好水库移民搬迁是水电项目成败的关键[6]。水库移民社会风险是指在水利枢纽工程建设过程中，对于移民个人和社区带来的损失、不确定因素和破坏性后果[7]，非自愿移民的利益如若得不到有效保护，将会产生许多社会问题，容易引发社会失序。

非自愿移民问题是一项复杂的社会经济问题，与工程社会系统息息相关。陈绍军等[8]将“域”的概念引入非自愿移民风险控制理论中，认为“域”在移民政策制定、前期工作、安置实施、移民管理等不同阶段具有不确定性，进而发生的移民社会风险也具有差异性。非自愿移民风险既可能来源于移民社会的经济、政治、文化、民族、宗教、生态、环境、资源等各个领域，也可能起源于自然与科学技术，具有不确定性、相对性与可变性。国际水电工程开发是项长期的过程，不能将移民补偿与安置看成一次性活动，对非自愿移民加强扶持与发展是工程主体的社会责任。

在具体的社会历史与特定的空间条件下，工程“嵌入”到一定的社会结构与社会网络之中，并指向一定的社会群体从而形成工程社会，该社会的典型特征就是鲜明的地方性、异质性。关于工程社会差异性的研究起源于投资项目社会评价，区别于传统的技术经济范式。社会学范式下的项目社会评价十分注重社会结构内部的差异，关注项目对各类人群干涉后所产生的影响，以及消除项目不利影响的对应策略[9]。耿言虎等[10]认为，与东部地区相比，西部少数民族地区在自然环境、生计方式、社会结构、文化形态等方面具有典型的特殊性，移民安置不能简单移植汉族地区的经验与模式，需掌握少数民族的关键地方性知识。于浩淼等[11]通过对政策的比较分析，解读了亚洲开发银行、中国与老挝在水电行业非自愿移民政策方面的异同之处，认为中国企业应适应老挝政策，尊重当地利益相关者[12]。与国内不同区域相比，国内外水电移民政策与实践的差异性更加显著，需要给予更多关注。

需要说明的是，本文的差异性旨在提供一种看待社会事实的视角，尚未作为一类学科范式与分析框架。

2 差异性视角下非自愿移民风险机理

由于工程社会系统的复杂性，差异性表现形式、分析路径因具体实践不同而千差万别。本文从非自愿移民工作的不同阶段出发，结合国际水电非自愿移民实践，探讨差异化的非自愿移民风险机理。

2.1 前期准备阶段

2.1.1 工作程序上的差异

水电工程活动引发的非自愿移民并不是一项独立的事件，深深“嵌入”在工程所在的社会。由于国内外社会制度、经济发展程度、传统地方性知识的差异，国内外工程在非自愿移民工作程序、规定等方面也存在较大的差异。

对于L国的水电开发工程，当地政府要求在施工前必须先识别存在或潜在的环境、社会风险，完成环境影响评价工作，取得环境与社会许可证。对于移民影响超过200人的工程，要单独准备移民安置行动计划，并要取得土地租赁协议；对于影响依附于土地、具有传统生产方式的少数民族的情况，需准备少数民族发展行动计划以减缓不利影响。

在Y国，对于涉及400及以上平原地区移民家庭或200及以上山地或少数民族地区移民家庭的项目，在实施前必须进行社会影响评价，并提交社会影响评估报告。需要制定详细的移民计划，阐述受影响人口的权利、恢复其收入和生活的策略、相关制度安排、监测和报告安排、预算以及明确的实施时间表。

由于差异性原因，中国水电开发企业对国外非自愿移民工作程序要求等方面的规定可能不了解、不熟悉，缺少国际水电移民工程的现场实践经验，可能会存在移民活动准备不及时、不充分的风险，影响水电工程立项与开发进度。

2.1.2 受影响范围界定

水电移民安置规划工作的第一项任务是确定受影响范围，这通常需要经过专业训练和有经验的专家参与。依据国内规程规范，水电工程建设征地处理范围包括水库淹没影响区和枢纽工程建设区；在“一带一路”沿线主要的发展中国家与不发达国家，受到世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织发展项目援助较多，在非自愿移民政策及其实施方式等方面很大程度上受其影响。依据世界银行、亚洲发展银行的非自愿移民政策要求及实践经验，受影响范围是指因土地、私有财产或其他资源的所有权和使用权发生改变，对生计和生活构成制约的部分，通常还包括坝址下游生产、生活受影响的人口。在国内，有严格的技术规范界定建设征地处理范围，而国外可能由于缺少水文基础资料与技术规范，无法准确界定受影响范围，惯例做法可能与国内相差较大。如孟加拉国采用正常蓄水位，塞拉利昂采取向后平推100 m。由于受影响范围界定标准的差异，可能会存在移民覆盖不全面的风险。

在L国南部某水电工程中，依据正常蓄水位绘制的淹没影响范围示意图，水电建设只影响灌木林地，无集镇、居民点影响。而在现场考察过程中，当地社会评价专家发现在坝址下游有部分村民依赖捕鱼为生，大坝建成后下游水位将会下降，对附近居民的取水灌溉造成不便，渔业生计活动也会受到负面影响。水电工程建设应关注这部分人的需求，建议采取切实可行的行动方案给予补偿安置。

在该国北部某水电工程中，科研阶段采取正常蓄水位确定水库淹没处理范围。待蓄水后，发现回水淹没范围内有一定数量的淹没对象，需重新开展调查、报告编制与报批等工作，移民投资也大幅增加，对施工进度造成一定影响。

鉴于国内外关于受影响范围界定标准的差异，要考虑到滑坡、坍岸等水库影响区及孤岛范围的线外人口需要搬迁。在受影响范围界定问题上，建议在遵循国外技术规范、惯例做法的基础上，考虑一定的安全超高值及生产安置人员。

2.1.3 移民补偿资格界定

按照国内设计规范，有权获得补偿的移民应是在封库令颁布前在影响范围内有合法身份的居民，合法身份是获得补偿资格的必要条件。而依据国际惯例，人口调查必须涵盖受到工程负面影响的所有人口，不论这些人是土地所有者、土地权持有者、租户还是非法占有者，也不论在进行人口普查时这些人是否实际生活在受影响区域，这意味着不能因没有合法土地而取消人们获得移民补偿安置的资格。

区别于国内公有制的土地所有权制度，“一带一路”沿线国家的土地所有制大多以私有制为基础。由于历史、社会结构等原因，土地存在权属不清的盲区，如孟加拉国与印度边界段的“飞地”。可能有人世代依赖此类土地上的资源维持生活，如自由使用的资源、惯有权利不被认可，则会导致风险由资源使用模式区别于主流模式的个体或群体所承担，有违权益公正，容易引发群体性事件。

对此，中国水电开发企业应按当地法律规定或惯例要求，将有权获得补偿的受影响人口都列为移民，并依照当地法律法规进行补偿安置。

2.2 移民安置实施阶段

2.2.1 公众参与活动

在国内，公众参与活动主要包括实物调查公示、征求移民生产与搬迁安置意愿等，利益相关方主要包括项目法人、各级政府及移民管理机构、行业部门、中介服务单位、移民等，还包括代理机构、相关慈善机构、援助机构、非政府组织、商贸组织和服务型群体等。区别于国内，国外的公众参与活动主要包括公示工程基本信息、移民安置规划方案，与受影响方进行问题协商，反馈受影响方关注问题，项目审批时听取公众的评论意见，参与项目实施等[12]。由于国内外关于公众参与内容、参与方规定的不同，若移民规划与安置活动未能满足国外要求，则可能存在参与不充分或象征性参与的风险[13]。

在M国某水电项目开展征地移民公众参与活动过程中，未严格按照当地程序要求开展公众参与(见表1)，当地的环境保护非政府组织(NGO)、村民自发团体并未受邀作为重要的利益相关方参会征求意见。在后期实施阶段，相关方就土地权属、环境影响等问题提出反对意见，造成征地活动停滞，影响施工进度，造成一定程度的负面影响。

表1 M国关于非自愿移民公众参与的实践惯例

在国际水电开发过程中，项目法人、地方政府、行业部门等利益相关方应与移民保持充分的沟通协商，深入移民社区，与移民做朋友，了解移民的需求与诉求，深层次获悉工程社会文化。根据水电工程的特点、影响和需求，编制参与计划或战略；充分尊重各利益主体的知情权和参与权，减少或避免项目过程中因信息不对称产生不必要的误解和矛盾，实现各利益相关方公平受益，工程社会的包容性发展。

2.2.2 抱怨申诉机制

水电开发建设不可避免会引起移民对补偿资格界定标准、补偿补助标准、安置点选择等问题的不满，及时处理抱怨申诉对于成功实施移民安置和按计划完成工程至关重要。在国内，对于建立抱怨申诉机制尚未有明确的政策条例规定，移民通常会自发向村委会、乡镇政府、地方移民局、设计单位或业主单位反映诉求，抱怨申诉渠道的畅通性不足。依据国际惯例，通常会要求建立程序明确的抱怨申诉机制，需包括各级申诉部门联系人、联系方式，并告知所有受影响人。

中国水电开发企业理应依照国外政策规定或惯例做法，建立透明、健全、畅通的抱怨申诉机制。相关机构要免费接受受影响人的抱怨申诉，并对提出的问题进行实地调查研究，充分征求群众意见，耐心反复协商，根据当地法律法规和移民安置行动计划规定的各项原则和标准，客观、公正地提出处理意见。

2.2.3 移民安置实施机构

在国内，各级移民机构的设置都是行政系统内部的，呈现自上而下、权责分明的工作特征，这样能够确保水电工程移民工作组织得力、执行有效。在国际水电开发工作中，受制于法律、政策及实践的差异，中国水电开发企业“重工程、轻移民”的现象较为突出，部分水电开发将移民工作交由当地政府或合作的小业主自行负责，通常会成立专门的移民安置组织机构，包括移民委员会、移民安置小组等，这些组织机构之间可能并无明确的上下级关系，相互间的协作能力、工作效率通常不高。对于中国水电开发企业，如若无法理清与各级移民实施机构之间的职责分工，则可能会引起不必要的摩擦。

为确保移民安置实施阶段各项工作的顺利推进，应明确中国水电开发企业、项目法人、各级移民管理机构等利益相关方在移民安置实施工作中的具体职责、人员配备等。

2.3 收入恢复阶段

2.3.1 补偿补助、生计恢复与移民安置

补偿补助项目及标准、生计恢复规划与移民安置方案等与移民的切身利益息息相关，在确定补偿标准与安置方案的问题上，国内有明确的法律法规、规程规范和测算方法；而由于自然地理环境、社会经济发展程度的差异，“一带一路”沿线国家大多缺少专门的法律法规、规程规范。不同国家、不同水电工程在补偿补助项目、标准拟定，生计恢复规划及移民安置方案制定等方面差别较大。

M国某水利枢纽工程，各项财产损失的市场价格及其不可预见费由技术咨询委员会在初步设计阶段以评估的方式确定，土地及其他征收财产等子项目的置换价格由项目实施单位在征询移民专家和地方政府意见的基础上综合确定。与当地移民咨询专家座谈得知，当地移民补偿补助标准是动态变化的，缺乏统一、明确的测算方法。

为使移民生活达到或超过原有水平，中国水电开发企业应在充分协商的基础上，参照当地法律政策规定、测算方法或惯例做法，处理补偿补助项目及标准问题，做到项目不遗漏，标准不低于市场价格；因地制宜选择生计恢复方式，提高移民收入水平；移民安置方案要尊重地方性知识，符合地方传统风俗习惯；进一步加强社会支持系统建设，增强水电工程的正面效益，减少负面影响。

2.3.2 脆弱群体关怀

《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(国务院令第471号)中规定，对淹没线以上受影响范围内因水库蓄水造成的居民生产、生活困难问题，应纳入移民安置规划，按照经济合理的原则，妥善处理，相关设计规范规定对建房困难户要提供帮助。国际惯例通常要求给予少数民族、妇女、老年人、贫困人口、残疾人等更多关怀，详细了解他们的基本信息及对水电工程的态度、需求和意见，并制定专项行动计划方案，以减少负面影响。实践经验表明，在国内水电工程中，开发企业在基础设施、居住条件改善、收入恢复与生活保障等方面为脆弱群体做了诸多建设性的贡献。同时，现阶段的关怀帮扶表现为看得见、摸得着的特征，缺乏长效性、持续性，尚未走进脆弱群体的内心世界。

在L国某流域水电开发实施阶段，中国水电开发企业坚持本土化战略，积极履行社会责任，为移民修建宽敞牢固的新家，贫困的移民告别了旧棚屋；在移民村修筑寺庙和学校，并免费培训中文；在生计恢复方面，修建机耕路，培训咖啡种植技术；积极支持地方政府活动、社会活动、基础教育等事业。通过实施各项行动计划，脆弱人群得以实现安居乐业，水电工程与工程社会实现融合。

在“一带一路”倡议指引下，中国水电开发企业大规模走出国门，影响不断加深，在开发水电促进地方经济发展的同时，要勇于承担社会责任，在充分征求了解脆弱群体需求的基础上，制定切实可行的行动发展计划，并以他们能够接受的方式实施。此外，在进行项目扶持与资金支持的同时，要通过开展适宜的培训教育活动，实现脆弱群体的权利意识觉醒和自我发展渴望。

3 减缓风险的措施与对策

3.1 在工程管理方面，开展全阶段的风险识别与评估

对于中国水电开发企业来说，为降低投资风险，应开展全阶段的风险识别、评估与防控，发挥风险管理在生产经营中创造价值的作用。

针对非自愿移民风险，在前期准备阶段，可以通过初步社会评价识别潜在的风险，评估风险影响程度；在规划设计阶段，邀请专业的移民工程技术人员、社会学者参与到受影响范围确定、补偿补助标准确认、安置方案拟定、安置点规划等具体工作中，识别区别于国内的差异性要求；在项目特许权协议(CA)谈判时，要落实各方的移民安置责任，明确界定相互之间的责任与义务[14]；在实施阶段，参照国内要求开展移民安置综合设计(设代)，为移民安置实施工作提供可靠的技术服务保障，与地方政府及受影响社区加强联系、合作，对识别的移民风险予以协商解决。

3.2 在专业技术方面，尊重当地政策规范及国际惯例，推动国内技术标准走出去

在移民安置规划专业技术层面，各国有不同的规程规范与实践惯例。国际水电移民工作不能照搬国内的专业技术，对于差异性的技术标准，要尊重当地的法律法规、规程规范及惯例做法，因地制宜编制适应当地国情的移民安置规划。

同时，由于“一带一路”沿线国家的社会经济发展程度相对落后，部分国家在移民安置方面的法律法规、规程规范不健全，与移民安置工作日渐多样的要求难以匹配。而中国依靠自己的力量完成了三峡、瀑布沟、溪洛渡等大型水电工程移民的妥善安置，在水电移民安置规划与搬迁实施方面积累了系统的工作经验与工作模式，并经过世界银行、亚洲开发银行项目的检验，效果良好。对此，中国水电开发企业可以结合国际惯例要求，借鉴国内水电移民安置工作中的丰富经验，将移民专业的技术优势应用到国外移民规划与安置工作中，以确保移民工作合理、有序推进。

3.3 在工作组织方面，以“移民为本”，建立专门的移民管理部门，增强服务意识

国际水电开发市场竞争愈发激烈，对企业竞争力的考量已从工程技术逐步转变为工程咨询服务。“一带一路”沿线国家受世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织资助较多，分布诸多扶贫、环保、卫生、教育等各类非政府组织(NGO)。受其影响，移民安置表现出以移民为本的理念，关注受影响社区与移民在生产生活、宗教文化、资源利用等方面的可持续发展，尤其重视对脆弱群体的关怀帮扶。

公众参与是给利益相关者尤其是脆弱群体赋权的一种重要途径，充分有效的公众参与活动能使水电工程更具属地化与人性化，具有乡土知识的适应性，能够反映移民诉求，保障移民权益。中国水电开发企业应认识到公众参与在国外水电移民工作中的重要性，在移民安置规划设计、实施与收入恢复全过程中，掌握使用当地能够接受的公众参与方法，确保地方政府、村落、移民等各利益相关方的充分参与，听取他们的意见与建议，保障移民的合法权益。

在移民工作中要摆脱业主心态，建立专门的移民管理与服务部门，解决移民申诉问题，监督移民实施机构开展的工作，并通过采取切实可行的行动计划为移民服务，发挥水电开发的主体责任，促进地方社会经济发展。

3.4 在保障移民发展方面，发挥企业的社会责任，建立利益共享机制

受建设征地影响，移民为水电工程建设做出了牺牲与贡献，水电开发企业有责任帮助移民群体改善生计和生活水平，建立与工程建设协同的利益共享机制，为受影响社区与移民提供投资资源，使移民能够分享水电工程效益。

利益共享主要表现为推动社区可持续发展，包括建设结构优于旧房的新房，提供教育、医疗等基本公共服务，推广无息贷款或小额贷款金融服务，使用生活用水、道路、公共交通、宗教聚会场所等公共资源，加强种植业、养殖业、技术工种的培训等。利益共享超越了补偿过程与收入恢复，是推动移民可持续发展的关键。

4 结语与讨论

伴着“一带一路”倡议的东风，中国水电开发企业走出国门建设了一座座水电站，在改造自然造福人类的同时，工程建设引起的非自愿移民问题日渐突出，呈现不确定性、相对性、可变性的特征。国内外水电政策与实践具有差异性特征，识别、规避差异性的非自愿移民风险，有助于推动国际水电工程走进“他者的世界”，顺利推进水电开发。

基于国际水电工程实践，分别从前期准备、移民安置实施、收入恢复3个阶段对非自愿移民风险进行探讨，并提出具有针对性的风险减缓措施。不同国家差异性的表现形式不同，作为一项初步的有益探索，差异性视角为认识国际水电非自愿移民风险打开了一扇窗。

目前，关于国际水电非自愿移民风险的研究多聚焦于具体的工程社会实践，从技术操作层面展开分析，缺少对工程社会的“深描”，且没有对差异性风险得出统一、立体、概括性的认知。中国水电开发企业应勇于承担开发主体责任，邀请熟悉地方性知识的社会学家、专业技术人员，开展全阶段的风险识别与评估，制定地方适宜性的行动计划方案，减少负面影响，建立可持续的利益共享机制。

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