从长三角城市群到上海大都市圈的文化政策演进

文｜王晓静

表1 长三角区域文化政策研究文献历年数量

在漫长的历史演变中，长三角作为江南文化的代表，素有物华天宝、人杰地灵的美誉。据史书记载，早在商代末期，长三角就出现了最早的城市——常熟。随着周太伯奔吴，无锡、苏州等城市相继出现，接着公元前486年，扬州拔地而起；公元前472年，勾践在雨花台筑“越城”；公元前248年，湖州建立；公元前202年，无锡建立；公元195年，镇江建立；公元400年，宁波筑城……长三角城市群的最初格局就这样出现了。与古代江南在地理上不断发生变化一样，当代长三角城市群在内涵上也处于持续的变动与建构过程中，先后经历了“长三角经济区”、“长三角大都市圈”、“泛长三角”三个历史阶段，地域范围在迂回中一再扩大，其中关于文化发展的政策范围也不断丰富，理论研究在此过程中一方面对政策内容展开解读，同时也进一步促进政策的完善，为政府部门提供智力支持。一直到上海大都市圈的确立，以上海为核心的“1+6”城市群在文化发展方面有了更加紧密的联系，在文化政策上也有了更明确的协作内容。在当下国家提出“注重人文城市建设”的背景下，对从长三角城市群到上海大都市圈的文化政策的演进过程展开理论研究具有重要的现实意义。

表2 长三角城市群文化政策历年研究热点

长三角城市群文化政策研究的历史梳理

由于“文化”“政策”概念本身的复杂性，本文所指的“文化政策”特指从城市的角度和基本特征出发，基于地区和文化的整体性、系统性和普遍联系性的特点，各城市政府部门颁布的直接或间接与城市的文化保护和文化发展有关的，尚未上升到法律层面的内容。

在以往的研究中我们发现，城市的文化政策的编制主体一般是政府的相关政策研究机构，而这类机构往往又会邀请高校或社会研究团队的专家参与，无论是政府部门或是研究团队设计、制定的文化政策，都是基于一定的理论研究基础出发的，因此，对理论研究本身做一个历史梳理，通过对理论研究文本进行分析，可以发现理论研究者及社会、媒体对长三角区域文化发展的关注视角的变化过程，并在此基础上对照相关政策的出台情况，来分析理论研究与政策制定之间的相互关系具有较大的参考意义。

本次研究仅选取已被中国知网或万方数据库收录的刊登在研究性期刊上的理论文献。我们以“长三角”、“文化”与“政策/规划”为主题词进行检索，截止到2016年底共搜索到513条记录，逐条筛选，剔除了相关度不大的信息后，共有55篇文章直接讨论长三角区域间文化合作的有关政策与理论研究，分年情况如表1。

然后，我们对这筛选后的55篇论文进行内容分析，将每年的研究热点关键词整理如表2。

由表1、2可知，自2003年起，学术界才开始正式关注长三角的文化政策问题，但大多只对旅游文化方面的合作政策展开研究，研究视野比较狭窄；2007年起，开始了关于创意产业方面的讨论并直接引领后面几年对文化产业的广泛探讨。研究文献的数量在2008年之后发生了较大变化，这与当年《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》的出台不无关系。由于该文件首次在国家战略层面上将长三角区域范围做出明确界定，对推动长三角区域合作产生了较大影响，在舆论的推波助澜下，很快引起了学界的广泛注意，成为长三角文化政策研究开始成为热点的一个标志。2014及2015年是这一主题研究的井喷期，不仅在数量上有了较大的增长，而且在研究的范围上也有了更深入、细致的分类，出现了以县域为视角的研究，同时引进了经济学等学科的交叉研究。

纵观这几年的研究方向，我们发现在已有的长三角城市群文化政策研究中，最初的研究方向比较单一，主要集中在旅游文化及文化资源等方面，一方面是因为相关的研究文献较少，另一方面也是因为基于“文化资源”的“旅游资源”是最容易共享互利的，因此，在这方面的合作最容易展开，相应的，针对城市间的旅游开发、文化资源保护及利用的政策往往也最早出台。2008年前后，研究范围扩大到了文化产业政策、创意园区、旅游一体化，体育文化等方面，但总体而言，仍缺乏文化创作、文化节庆、传媒业、非物质文化遗产保护等方面的合作政策研究。这一情况也得到了外国学者的相似认识，“在近期的调查中发现，大都市的文化政策表现出一种难以察觉的对弘扬文化模式的偏见，倾向继承模式，将旅游的大众和参观艺术展览的来宾变成战略产业选择的裁决者。对博物馆藏品修补的讨论要多于一首新乐曲的谱写，对参观古老艺术展览的来宾的统计轻描淡写，过分强调商业赢利的得失，同时对当代的视觉艺术展品很少关注。不再强调涉及保护、升值、继承、复原和享用文化遗产；而是将最大限度的注意力和扶持手段适用于能创造艺术品价值的文化产业和产业链中。这种转变使文化产业与地域成为主动参与者”。也就是说，长三角城市群的文化政策研究过度关注文化的产业价值，文化的社会导向功能没有得到重视，基于共同的江南文化基因成长起来的长三角城市群忽视了“以文化人”的重要功能，在社会整合、社会规范及城市精神塑造等方面缺乏有力的文化政策支撑，体现出典型的“经济型城市群”特征。

长三角城市群文化政策演变进程

事实上，长三角城市群相比珠三角城市群、中原城市群等“同省内城市群”而言，由于涉及到两省一市各级行政机构的权力制衡，因此，长三角城市群这一空间组织形式在政策的制定上无疑会复杂得多。虽然相对于“长三角城市群”的行政生命，长三角文化有着更为悠久的前世，“历史上的长三角文化有‘吴文化’、‘江南文化’、‘海派文化’三个历史阶段。‘海派文化’是中国进入近现代以来文化的一种典范形式，也是中西文化交流和中华文化对外产生巨大影响的开端”，但对长三角文化发展方面的政策指导，至今尚无完整而系统性的文件。

回顾历史，与长三角城市群文化相关的政策最初出现在1982年“长三角经济区”提法出现不久之后,针对长三角旅游业的指导性意见的研制，且直到上海世博会召开之前，旅游文化一直是政府部门对于长三角在区域文化合作方面的最关注的内容，这与学术界对此的热衷研究直接成正相关关系。

2008年《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》中对长三角城市群的“区域文化发展规划”“区域文化联动”“城乡区域文化协调发展”等内容提出了明确的要求，丰富了原本略显单调的文化政策内容，也是在那之后，学术理论研究开始拓展思路，不断向文化政策的其他领域深入，并在政策酝酿与出台时，对政策的完善起到了推动作用。

显而易见的一个特点是，长三角城市群的发展目标从未脱离过加速经济发展，这也是各成员城市的核心目标，这与我国经济社会发展主线“以经济建设为中心”相一致。从90年代初开始，长三角地区的城市文化政策就表现出浓重的“经济”味道。比如，上海在90年代出台了许多围绕“文物经营”、“文化娱乐业市场管理”及“社会文化团体的经营”的政策，这不仅与上海自近代以来就是中国报刊出版业、电影电视演艺业等文化业的摇篮和主要基地有着直接关系，也与当时上海向“一个龙头,三个中心”战略地位的迈进有密切联系。并且这一时期的上海也集中了大量资金用于城市基础设施建设。据统计，从1991到1999年间城市建设投资平均每年增长35.9%。对城市基础设施的高强度投入、大规模推进，迅速改变了上海的城市面貌。1999年，上海建成了浦东国际机场、延安高架路中段、逸仙高架路、南京路步行街、国际会议中心等27个重大工程。虽然这对上海的古建筑而言是一场生死大淘沙，但也造就了上海成为国际文化大都市的最基本的硬件设施。直到国家“十一五”规划纲要出台之后,上海才开始将“创意产业”作为文化政策的重要方向，《上海市文化科技创意产业基地文化科技创意企业(机构)认定办法(试行)》、《上海创意产业十一五规划》、《上海文化产业十一五规划》等一系列政策文件,确定了包含研发设计创意、文化传媒创意、建筑设计创意、咨询策划创意和时尚消费创意的上海市“十一五”创意产业五大类发展重点项目，给“上海成为中国创意产业发展最为迅速的城市之一”提供了强大的政策支持。

回顾长三角城市群自1982年以来文化政策的演化历程，我们发现尽管长三角各城市努力想要塑造一种“桴鼓相应”的协作态势，但现实却是，在文化建设上各城市间仍存在“各自为战”的困境，也可以说仍在重复长三角长期以来在经济建设上的“单打独斗”和“同质竞争”，这一状况实际上已成为影响长三角世界级城市群培育和建设质量的主要问题和重大矛盾之一。理想的城市群在本质上是一个在人口、经济、社会、文化和整体结构上具有合理层级体系，在空间边界、资源配置、产业分工、人文交流等方面具有功能互补和良好协调机制的城市共同体。

文化型城市群——上海大都市圈的文化发展方向

美国著名城市学家刘易斯·芒福德指出：“在城市发展史中科学技术始终是重要的推动力，但是人文因素则一直起着重要的平衡作用”，这句话从侧面论证了，城市发展的最高目的在于提供一种“有价值、有意义、有梦想”的生活方式，而不只是人口聚集和经济增长。自“2003年伦敦市长发表‘城市文化战略’的演讲,旨在维护和增强伦敦作为‘世界卓越的、创意的文化中心’,成为‘世界级的文化城市’,并投入巨资兴建新的文化设施”之后，“一个文化稀薄的城市必定是危机四伏的城市,而一个繁荣的城市必定有着积极健康的城市文化成为越来越普遍的共识，因此，随着“2005年前后，‘国际化大都市’的城市定位与战略逐渐退居二线，文化城市成为众多城市的战略发展目标。”

其中，上海就是典型代表。2004年的上海文化工作会议，对“文化城市”的概念作了粗略定义，认为文化城市是文明城市、学习型社会和国际文化交流中心，同时也是国家历史文化名城。上海在国内拥有建设城市文化第一流的物质条件，但近年来，不仅电影、音乐、美术、文学、新闻出版等传统优势日渐衰退，在文化产业、文化服务业、文化贸易、公共文化等新兴领域也缺乏有影响力的品牌，尽管自改革开放以来，上海的经济总量、交通基建和人口规模增长很快，但也导致了“物质文化”与“人文精神”、“硬实力”和“软实力”的严重失衡和不协调。就此而言，推进以工业化、现代交通建设为主导的“经济型城市化方式转变”，在社会主义文化强国总体框架下重建和复兴区域“文化小传统”，使之在区域一体化与协调发展中发挥更大作用，成为了上海作为长三角城市群成员的重点任务。

2014年《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》提出“注重人文城市建设”，“发掘城市文化资源，强化文化传承创新，把城市建设成为历史底蕴深厚、时代特色鲜明的人文魅力空间”，这既是对现阶段我国城市发展主要矛盾的深刻把握，也是长三角城市群文化发展转型发展的新方向。

对此，2016年8月22日，《上海市城市总体规划（2016-2040）》（草案）（简称“上海2040”）提出：“发挥上海在‘一带一路’和长江经济带战略中的作用，强化上海对于长三角城市群的引领作用，以上海大都市圈承载国家战略和要求，具体包括上海、苏州、无锡、南通、宁波、嘉兴、舟山在内的‘1+6’城市群范围，总面积为2.99万平方公里，总人口约5400万，积极推动上海大都市圈同城化发展，引领长三角迈向具有全球影响力的世界级城市群。”由于，“都市圈”是由起核心作用的一个中心城市或几个大城市再加上周边受到中心城市强烈辐射、有着紧密联系地区组成的城市经济区域，是城市群发展到成熟阶段的最高空间组织形式。因此，从“长三角城市群”到“上海大都市圈”的“瘦身运动”可以看作是一次尝试明确主次关系、重构协调机制的战略调整。

相对于《长江三角洲城市群发展规划》中的范围，上海大都市圈的范围更集中，从空间距离来看，苏州、无锡、南通、宁波、嘉兴、舟山6座城市离上海的直线距离都在80～160公里之间，基本实现了“90分钟交通出行圈”，在经济、社会、教育、文化等方面都受到上海的强大辐射，并且，由于相互之间远有相同的江南文化底蕴为“经”，近有长三角城市群紧密联系的产业合作为“纬”，在历史与现实、物质与精神的双重契合下，以上海为核心的上海大都市圈比起长三角城市群将会产生更强大的“文化场效应”。

一方面，上海大都市圈作为长三角城市群的优质板块，从一开始就规避了城市群规划建设的一些问题，这集中体现在“上海2040”从一开始就关注到都市圈的文化问题。“上海2040”提出“加强区域文化共融共通，探索水乡古镇联动开发和世界文化遗产申请等策略，共同促进江南文化以及中国历史文化的传承、再塑与创新”，就是基于建设上海文化型城市群的建设思路而提出的战略目标。

另一方面，在“1+6”城市群范围中，各城市早就出台了响应建设文化型城市群的相关政策。如苏州市在21世纪初就出台了《苏州市2001-2010年文化强市建设规划纲要》；2005年嘉兴提出加快建设文化大市、打造人文嘉兴的决定；2010年无锡提出建设“文化事业强、文化产业强、文化人才队伍强”的文化强市和具有文化影响力、文化核心竞争力、文化创新发展力的区域性文化中心城市的目标；2010年舟山市提出的“三着力”加快文化建设发展的目标；2011年宁波市的深入实施文化建设“六大战略”和文化发展“1235”工程；2015年南通市提出的文化建设“三强两高一前列”目标等。而2016年12月发布的《上海市“十三五”时期文化改革发展规划》则进一步提出要在上海全市“构建中华优秀传统文化传承体系”，加强物质文化遗产保护利用和非物质文化遗产保护传承，“将历史文化遗产保护与城市更新结合”，加大对文物保护单位、优秀历史建筑等保护力度，凸显中国共产党诞生地和中国革命圣地的城市形象。在某种意义上，这些规划目标不仅是“以文化人”的实践回归，高度契合了国家的“人文城市战略”，在一些层面和领域还彰显了“文化改革发展先行者和排头兵”的内涵和优势，也树立起了上海大都市圈“文化建设领头羊”的旗帜。

在全球人口爆炸、能源危机、生态环境急剧恶化的当下，“文化型城市群”日益成为全球城市化和区域发展的新潮流和新趋势。目前我国城市群走的都是“经济型城市群”发展道路，尽管在短期内经济总量、交通基建和人口规模增长很快，但也导致了“物质文化”与“人文精神”、“硬实力”和“软实力”的严重失衡和不协调，以“文化型城市群”取代“经济型城市群”发展模式已是势在必行。