从国际环境条约的退出看美国退出《巴黎协定》

摘 要 《维也纳条约法公约》中有关缔约国退出业已签订的国际条约的规定适用于不同内容的国际条约，因而国际环境条约也不例外。鉴于《巴黎协定》第二十八条明确规定了退出条款，作为缔约国的美国可以自由选择退出《巴黎协定》。虽然美国退出《巴黎协定》的做法并不违反其中的规定，但这种退出的做法仍然会对国际环境法的发展、《联合国气候变化框架公约》的贯彻落实乃至全球共同应对气候变化的努力产生不利影响，这是美国政府不履行其对国际社会所负义务的体现。

关键词 国际环境条约 退出 美国 《巴黎协定》

作者简介：孙世民，中国政法大学国际法学院2016级博士研究生，研究方向：国际环境法。

中图分类号：D99 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.203

《联合国气候变化框架公约》下的《巴黎协定》（后文简称《协定》）是对全球共同应对气候变化措施作出安排的国际环境条约，是世界上第二份具有法律约束力的气候协议的实施细则。美国政府于2016年9月3日交存《协定》批准文书，宣布加入《协定》，成为《协定》的缔约方。然而时隔不久，2017年6月1日，美国总统特朗普宣布美国将退出《协定》，这个决定不仅将会对国际环境法的退出理论产生深刻的作用，还将会对世界各国共同应对全球气候变化产生消极的影响。

一、国际环境条约的退出

随着全球国际形势的变化和世界环境保护国际合作的深入，国际环境法已经在原有国际法基础上形成了自己独特的理论体系和知识结构。国际环境法之中关于国际环境条约的退出理论也在国际法上国际条约的退出基础上得到了进一步的发展和完善，在原有国际条约退出理论的基础之上形成了具有自身特色的国际环境条约退出理论。

（一）国际环境条约概述

国际环境条约，是指两个或以上国际法主体根据国际环境法制定的载有体现其在保护全球环境方面共同意思表示、表明其相互间权利和义务、具有法律约束力的书面协定。国际环境条约最大的特点是“框架条约-议定书”的表现模式，即两个或以上国际法主体先就某环境保护的某一问题签订框架性、意向性的公约，这种公约主要对环境保护问题作出原则性的规定，而后缔约国在进一步签订议定书，再对保护措施作出具体的规定。

将“框架条约—议定书”模式引入应对全球气候变化之中的好处在于，一方面，有利于各缔约国在有关应对全球气候变化的重大问题上达成一致，不会因为细节问题而导致迟迟无法缔约，另一方面，这种模式有利于对《公约》中的相关内容进行修订和回应，不会对其中的重大原则条款产生不利的影响，例如《协定》当中提出的“国家自主贡献机制”就是对《公约》中应付气候变化的国际合作中的国家主权原则的回应，并在其基础之上完善了全球应对气候变化的共同行动理念和思路，这种规定对各缔约方都具有约束力，有助于国际社会加强合作进而更好地应对全球气候变化。

（二）《维也纳条约法公约》与国际环境条约的退出

国际环境法律制度是建立在“条约必须信守”的这一国际法基本原则之上的，《维也纳条约法公约》第二十六条也规定：“凡有效之条约对其各当事国有拘束力，必须由各该国善意履行”。由此可见，一旦缔约国缔结并且通过其国内法定程序核准了某国际环境条约，就要善意、忠实履行该国际环境条约。传统国际法观点甚至认为，退出国际条约是相当罕见的，仅在穷尽了其他外交或者法律手段之后才不得不采取的行为。

《维也纳条约法公约》在第五十四条、五十六条之中详细规定了国际条约的退出。一般情況下，缔约国可以在条约有明文退出条款或者得到其他缔约国同意的情况下退出。如果条约没有明文退出条款或者未能得到其他缔约国的同意，《维也纳条约法公约》也规定了可以在如果缔约国缔约的原意之中有允许退约的意思表示或者从条约的性质分析可以认为条约允许退出的时候，缔约国依然可以退出条约。这就为缔约国退出条约提供了明示和默示两个规则，即第五十四条是明示规则，规定了在条约有明文规定的时候如何退出条约，第五十六条则是默示规则，是从公约条文的解释当中寻找退出公约的依据。这表明，根据《维也纳条约法公约》的这些规定，国际条约在符合一定条件下是可以退出的，因而作为国际条约的一个种类、具体规定全球环境治理的国际环境条约也毫无争议地可以退出。

国际环境条约乃至国际条约之所以可以退出，在于国家享有独立完整的主权。国家主权是国际环境法乃至国际法的基础，是国际环境法赖以生存、发展和进步的基础。国家主权体现在国际环境法中就是国家可以根据自身的国家利益自由的决定是否加入国际环境条约，也可以根据自身的需要决定是否退出国际环境条约，这是国家主权对外独立性的体现，也是政治自保权的体现。缔约国退出国际环境条约一般是因为继续履行该条约不利于国家利益的实现，而国家对外政治独立性决定了国家可以在国家利益受损时实现自己的政治自保权，从而在符合国际环境法的限度内退出已经签订的国际环境条约，这里所说的“国际环境法的限度”就是根据《维也纳条约法公约》以及所签订国际环境条约的具体规定，否则，缔约国肆意退出国际环境条约的行为就是违反国际法的，应当承担相应的国家责任。之所以缔约国只有在国际环境法的限度内才能退出已经签订的国际环境条约，在于“条约必须信守”这个原则也是国际法的一项基本原则，这也是条约必须信守原则对国家主权原则的必要限制，条约必须信守原则也是尊重别国主权的要求。

二、《巴黎协定》的退出机制

只要符合《维也纳条约法公约》规定的明示规则或者默示规则中的一项，缔约国就可以自由退出业已签订生效的国际环境条约，这就是国家在参与全球环境治理当中合法、自由行使国家主权的体现，也是国家利益影响国家主权行使的体现。《巴黎协定》作为当今国际社会最新发展出的国际环境条约，在提出国家自主贡献减少全球碳排放的同时，以明示的规则规定了自己的退出机制，这就表明，缔约国在符合相关规定的限度之内，可以退出《巴黎协定》。研究《巴黎协定》，尤其是其规定的退出机制，就能正确认识美国的退出将会给全球气候变化的应对带来的影响。

（一）《巴黎协定》概述

除了原则性、宣言性的前言内容中主要体现了国际社会应对全球气候变化的共同意志和《联合国气候变化框架公约》（后文简称《公约》）发挥的积极作用，《巴黎协定》（后文简称《协定》）正文部分一共二十九条，规定的主要内容可以归纳为：

1. 《协定》的主要目的是加强全球应对气候变化的能力，把全球平均气温升幅控制在工业化前水平以上低于 2€癈之内，并努力将气温升幅限制在工业化前水平以上 1.5€癈之内，而且这种努力不得威胁全球的粮食生产（第二条）。

2.《协定》的原则是按照不同的国情体现平等以及共同但有区别的责任和各自能力的原则，这是国家主权原则、共同责任原则、国际合作原则等国际环境法基本原则的再次重申和体现，这些原则也体现在《公约》当中，表明了《协定》继承和发展了《公约》当中的规定（第二条）。

3.《协定》规定了应对全球气候变化的国家自主贡献机制，这也是《协定》最大的特点，即缔约方根据本国不同的国情自由编制减少温室气体排放的总量，并尽快达到温室气候排放的全球峰值，达到峰值之后通过减缓措施，达到减排目标，并逐步增加国家自主贡献。在通过这个机制减少全球温室气体排放的过程中，发达国家和发展中国家要相互合作以及加强资金和技术的转让，而且这种减缓温室气体的国际转让、资金支持应当是自愿的，这个过程尤其鼓励发达国家的主动参与和贡献（第三条、第四条、第六条、第七条、第九条、第十条、第十一条和第十二条）。

4.《协定》要求建立一个透明度框架以有利于国家之间的信息通报、国际协商和分析以及建立技术专家审评，这个机制主要由《协定》的最高机构，即缔约方会议来组织完善。此外，还进一步明确规定了缔约方会议的作用，主要是定期总结协定的执行情况，负责建立一个每年向缔约方会议报告遵守和执行《协定情况的》的专家委员会以及确定议事规则和财务规则，设立必要的附属机构等（第十三条、第十四条、第十五条、第十六条）。

5.《协定》规定了秘书处、附属科学技术咨询机构和附属履行机构中组成人员的产生以及这些组织机构的具体职能，并且规定这些机构以及根据《公约》而成立的其他附属机构都要接受缔约方会议的工作安排和指导（第十七条、第十八条、第十九条）。

6.《协定》规定了签署、批准、加入、生效以及修改和争端解决等程序性事项，并且明文规定《协定》的修改和争端解决机制要比照《公约》当中的相关规定。此外，《协定》还规定了一般情况下，每个缔约方只有一个表决权（第二十条到第二十五条）。

7.将联合国秘书长任命为《协定》的保存人，规定缔约国对《协定》不得做任何形式的保留，但是缔约国可以通过一定的程序退出该《协定》（第二十六条、第二十七条、第二十八条）。

不难发现，《巴黎协定》为了最大程度上吸引各个国家的参与和广泛支持，刻意淡化了在应对全球气候变化时发展中国家和发达国家的利益冲突，自主贡献机制就是缓解这种对立的产物，但由于这种自下而上的自主贡献机制缺少相应的强制履约机制，就会使得缔约国能够真正落实减排任务成为一个问题和窘境。 不仅如此，《巴黎协定》虽然还是规定了“共同但有区别责任的原则”，但是在自主贡献机制当中，这个原则已经主要体现在发达国家对发展中国家的资金和技术支持，而减排主要依靠各国国家本身的能力，这种有意淡化发展中国家和发达国家的做法实质上已经表明“共同但有区别责任的原则”已经逐渐向“共同责任原则”转变，也就是在应对全球气候变化当中，无论是发展中国家还是发达国家，不在强调各自的区别，而着重从各自的能力方面共同努力来应对全球气候变化趋势。

（二）《巴黎协定》第二十八条分析

《巴黎协定》在第二十八条中明确规定了缔约国的退出自由，同时提供了两种退出方式供缔约国选择。第一種方式是《巴黎协定》对缔约国生效三年以后，该缔约国可以随时向协定保存人，即联合国秘书长，发出书面通知表示退出，该种退出方式应当在退出通知之日起一年之内生效，或者根据该缔约国退出通知当中载明退出的日期生效；而第二种方式是缔约国可以通过直接退出《联合国气候变化框架公约》的方式退出《巴黎协定》，相对于第一种方式，这种方式没有时间限制，一旦退出《联合国气候变化框架公约》，就意味着退出《巴黎协定》。根据《联合国气候变化框架公约》中有关条约退出的第二十五条的内容，缔约国可以在公约对其生效之日起三年以后随时向保存人，即联合国秘书长发出书面的退出通知，这个通知将在保存人收到书面通知之日起一年以内或者退出通知载明的退出时间时生效，缔约国即可退出公约。由于《联合国气候变化框架公约》对所有缔约国生效时间都已经超过三年，这就意味着，一旦缔约国选择以这种方式退出《巴黎协定》，那么基本上就可以及时退出《巴黎协定》。

《协定》第二十八条规定的内容与《公约》下的《京都议定书》相差无几，都明确规定了这两种退出方式，这两种退出方式都具有国际法上的效力，而且其中的一种都是将退出《公约》的行为视为退出所在协定或者议定书的行为。这种规定的原因正在于国际环境条约“框架条约—议定书”的特色。作为应对全球气候变化的国际环境条约，《协定》是在《公约》第二十一届缔约方大会上通过的，是对《公约》应对全球气候变化的进一步细化和未来行动的具体指南，从《协定》的主要内容来看，很多内容直接规定为比照《公约》当中的规定，例如《协定》当中的修改和争端解决等程序性的问题就规定了要比照《公约》当中的规定。因此，作为《公约》发展的最新成果和体现，《协定》将退出《公约》的行为也视为退出《协定》本身的做法是符合国际法规范的，这也是《协定》的特点。

三、对美国退出《巴黎协定》的评析

根据《维也纳条约法公约》，当国际环境条约中明确规定了退出条款的时候，缔约国就可以选择退出已经签订并且生效的国际环境条约，这并不违反“条约必须信守”的国际法基本原则，这也是国家主权原则在国际环境法实践当中的体现，即每个国家都享有独立决定是否签署国际环境条约的主权，也享有根据条约中的规定退出已经签署并且生效的国际环境条约的主权。在关于缔约国能否退约的问题上，无论是《联合国气候变化框架公约》还是《巴黎协定》都作出了肯定性的明文规定。因此，美国作为《联合国气候变化框架公约》以及《巴黎协定》的缔约国，享有退出这些国际环境条约的权利和自由，这种退约行为并不违反国际条约和国际环境条约，而且这是美国继2001年退出《京都议定书》之后再一次退出《联合国气候变化框架公约》的相关条约。

缔约国选择退出已经签署的国际条约的情况在国际法不断发展和完善的实践过程中并不鲜见，最近几年比较有影响退约事件比如2011年加拿大退出《京都议定书》，2016年俄罗斯以及布隆迪、南非、冈比亚等三个非洲国家相继宣布退出《国际刑事法院罗马规约》等。因此，美国退出《巴黎协定》这个国际条约的行为并不是个例，其退约行为既有充分的国际法依据，也有已经发生的先例，虽然退约的这些事例尚未成为国际惯例，但是美国退出《巴黎协定》的做法从表面上看并没有不当之处。

可是，共同责任原则是国际环境法的基本原则之一，这意味着世界各国，不论其大小、资源等方面的差异，都对保护地球环境承担着一份责任，都应当毫无例外地参加全球环境保护事业。 应对全球气候变化是世界各国的共同责任，因为为此需要作出的工作已经超出了各国分别活动的范围，只有国际合作才能共同应对这项挑战。正因如此，《巴黎协定》迄今为止已经有195个国家签署、在148个国家生效 ，这正是共同责任原则在全球应对气候变化中的体现，这种责任的共同性要求在地球生态系统的整体性的基础之上，世界各国都负有共同努力来应对全球气候变化的责任，任何国家都不应当推脱自己在这件事项上的责任。世界各国应当通过加强国际合作，通过落实《巴黎协定》的各项规定，尤其是“自主贡献机制”实现应对全球气候变化、遏制全球气候变暖的趋势，这也是国际合作原则的要求。美国退出《巴黎协定》的做法，与共同责任原则与国际合作原则的要求南辕北辙，这种一意孤行的做法不但会对全球共同应对气候变化产生不利影响，最终还会损及美国自身的利益。

此外，美国政府于1992年6月12日签署《联合国气候变化框架公约》，该《公约》于1994年3月21日对美国生效，目前美国没有退出该《公约》，美国仍然是《公约》的缔约国，理应履行《公约》的义务。而该《公约》第三条规定，缔约国应当在公平的基础之上，根据共同责任原则和可持续发展原则为人类当代和后代的利益保护全球气候系统，为此，发达国家应当率先应对气候变化及其不利影响。作为世界上最大的发达国家，美国不仅没有履行《公约》规定的发达国家的率先义务，还率先退出体现国际社会在应对全球气候变化共同意志的《巴黎协定》，是有违《公约》精神的，这不利于《公约》的贯彻落实。

全球气候变化是人类的共同重大关切，应对全球气候变化是一个长期复杂艰巨的过程，这个过程即使世界各国都积极参与，全球气候变暖等气候变化现象仍然会持续比较长的一段时间。因此，保护全球气候系统是一件迫在眉睫却又需要世界各国长期合作的工作，地球上的每一个国家都应当为此贡献出自己的一份力量。美国退出《巴黎协定》这种只顾眼前自身利益、枉顾人类共同利益的行为不仅会直接影响全球碳排放目标的实现，可能会引发其他国家效仿的连锁反应，引起多米诺骨牌效应，甚至瓦解《巴黎协定》这样一个长期且具有实际意义的协议体系，还会损及美国的国际形象和国内页岩油气、应用清洁煤和碳捕捉封存技术、核能等新能源技术的发展，影响国内创造更多的就业机会，最终会损害自己的国家利益和国民福祉。

总而言之，作为世界第二大能源消费国和温室气体排放国，美国政府即将退出《巴黎协定》的做法，虽然符合《巴黎协定》中已经存在的关于退出协定机制的条款，不违反国际条约和国际环境条约，但是这种枉顾人类共同利益、只顾眼前“利益”的做法不仅与国际环境法的基本原则和《气候变化框架公约》的“只有一个地球”精神相龃龉，还会对世界各国共同努力应对全球气候变化蒙上一层阴影，最终会使得《巴黎协定》把全球平均气温升幅控制在工业化前水平以上低于 2℃之内，并努力将气温升幅限制在工业化前水平以上 1.5℃之内目的的实现带来相当大的阻碍，还会推迟这个目的实现，这是美国政府不履行其对国际社会所负义务的体现。

注释：

林灿铃.国际环境法（修订版）.北京：人民出版社.2011.124，169.

银红武.条约退出权研究.北京：法律出版社.2014.2.

何晶晶.从《京都议定书》到《巴黎协定》：开启新的气候变化治理时代.国际法研究.2016（5）.77-79.

數据来源：联合国气候变化框架公约缔约方大会网站（http：//unfccc.int/paris_agreement/items/9444.php），最后浏览时间2016年6月14日。