论行政违法行为检察监督

李霄娜　赵建业

摘 要 党的十八届四中全会为全面推进依法治国，推进中国的法治进程，指明了方向，它的目标就是要把各级政府的工作推向法治轨道，确保行政权力有效制约和被监督，确保形成科学有效的监督体系，增强监督合力和实效。而在五大监督机制中，行政检察监督的界限和范围是相对缺乏既有制度和规范支撑的一种机制。因此，需要人民检察院在保证检察权充分遏制行政机关滥用权利和怠于履职的作用同时，又不过分干涉甚至代替行政权和其它监督权，明确检察权的界限和范围，把握住检察权的侧重点，使监督体系更加科学有效，使人民权益更好的得到保障，使国家更好的推进依法治国进程。

关键词 行政违法行为 检察权 监督

作者简介：李霄娜，河北大学硕士研究生，研究方向：宪法学与行政法学；赵建业，河北大学硕士研究生，研究方向：宪法学。

中图分类号：D630.9 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.194

新中国成立初期，借鉴苏联模式，按照列宁有关法律监督理论，构成新中国检察制度，类似于一般监督，包括对公民一般违法监督，以及行政机关违法活动的监督，监督范围较为宽泛，但不够具体明确，实践中难以操作，即便在计划经济条件下也难以展开这种边界模糊的一般监督，最终导致检察权对行政权监督形同虚设，这种监督也只有停留在理论意义上，并不具有实践性。但是苏联解体后，俄罗斯重新制定了《俄罗斯联邦检察院组织法》，在留有检察机关法律监督地位的根基上，加强对行政权的监督，从“一般监督”向“有限监督”变迁，监督对象限定在了与公权力行使有关的人员及其行为。

近几年，我国检察监督制度借鉴苏联模式，本文旨在探究检察机关在行政违法检察监督方面进行的一些尝试，但现阶段由于没有法律的明确授权和相关规范性文件的出台，监督的随意性较大，目前检察机关职权范围不明确、监督的主体、对象、内容、依据、方式、效力不明确，行政机关违法履职或怠于履职情况较为突出，而检察机关对于行政公益诉讼范围以外行政违法行为，对其检察监督的具体流程匮乏。那么，完善行政违法行为检察监督，就是检察机关深入贯彻党的十八届四中全会关于全面推进依法治国精神，正常发挥行政违法检察监督职能的当务之急。

一、行政违法行为检察监督概述

我国的国体决定了我国的政体，决定了人民代表大会代表人民集中行使国家一切权力，在权力具体行使上实行适当分工，设立了“一府两院”具体分工行使各自范围内权力，对人大负责，受人大监督。这是我国宪法确立的国家政权组织形式的基本框架。其中将检察权授予了检察机关行使。在根本大法中提到，检察权是一个独立的、专门的法律监督权，宪法确立检察机关为国家法律监督机关，这是行政检察监督的最高“法源”，相当程度上，行政检察监督具有宪法性。我国《宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”和《人民检察院组织法》第4条规定检察院具有“维护社会主义法制”和“保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，捍卫公民的人身权利、民主权利和其他权利，保卫社会主义现代化建设的顺利进行”。

再者，行政违法行为检察监督有法理依据，行政检察监督是分权制衡的现实要求，那么在我国宪法制度框架内实行“权力机关之下分权-并行权力制约-专门法律监督-权力运作的均衡”是分權制衡的必然要求。在现实中，行政权是与人民权利和自由联系最为直接的，国家专门法律监督机关的监督重点应当是行政权，以防止其损害人民的权利和自由，确保行政权的行使符合人民的共同意志。近年来，如土地征用等与民众利益息息相关的事情，应该是政府为了公共利益而为之，但事实上这背后却常伴随着各种利益驱动，政府与房产商瓜分不正当利益，越权和行政不作为等行政违法行为层出不穷。

要建设社会主义法治国家就必须对行政违法行为实施检察监督，法治要求公共权力受宪法和法律所限制，政府行使一切权力都要受宪法和法律的约束，行政权力的运作必须依照宪法、法律设立的程序进行，在行政权运作的关键环节形成有效的制约和监督，做到防患于未然或者在出现行政违法时，有一套严密有效的法律监督加以矫正。

我国检察权指，在人民代表大会制度之下确立的，和行政权、审判权都不相同的，一种由专门机关实施的法律监督权力。目的在于预防和纠正有关国家机关的违法行为，尤其是行政违法行为。但行政系统内部存在自己的监督机制，他们的运作和程序有自己的逻辑，实际生活中出现的行政违法行为，利害关系人一般要先依法申请行政复议，给行政机关一个内部自己纠错机会，也可提起行政诉讼，因此人民检察院在对行政违法行为实施监督的过程中，要明确职责，划清边界，尽可能与其他国家机关协调配合。这个从“检察”的字面意义可以看出，“检察”意味着人民检察院无随意否定行政行为效力的权力，只有在检察中“发现”违法的行政行为才会将违法问题交给有关国家机关处理的权力。因此，检察监督一切活动均应由法律加以规定，没有法律授权不得向行政机关作出“责令停止违法行为通知书”、禁止令等检察监督决定。

对我国行政违法行为检察监督的理解。第一，行政违法行为检察监督的主体是人民检察院。检察院是我国专门的法律监督机关，行政违法行为检察监督作为法律监督的重要内容，应当由我国唯一行使法律监督权的专门国家机关行使。第二，行政违法行为检察监督的内容是对行政主体的行政行为合乎法律与否进行的，不涵盖合理与否。行政违法行为检察监督的内容是整个行政过程，包括具体的和抽象的，也包括进入和尚未进入的所有诉讼。第三，行政违法行为检察监督的对象是行政主体的违法行为，不包括行政相对人的违法行为。对于行政主体作出的尚未违反行政法律规范的行政违纪行为以及其他违反党和国家政策但并没有构成行为一般不进行法律监督的工作。第四，行政违法行为检察监督的目标是维护、促进公共利益。检察机关通过监督行政权是否违法行使，以国家名义与侵害公共利益的一方进行对峙，维护公共利益而不在于行政权是否侵害了相对人利益。第五，行政违法行为检察监督的重点是百姓反映强烈的行政执法领域，以及那些严重损害公共利益的违法的行政规定或者具体行政行为，人民检察院要适当对行政执法活动进行检察监督，保障好人民的权利。第六，行政违法行为检察监督的实质是以检察机关的法律监督权监督行政权力，以法律约束行政权力。

二、行政违法行为检察监督现状及原因分析

检查机关虽然在行政违法检察监督方面进行了一些尝试，但现阶段没有法律明确授权和相关规范性文件的出台，且行政违法行为检察监督的范围不明确，导致监督的随意性较大。

（一） 法律制度支撑不够

我国检察机关有法律监督的权力是《宪法》和《人民检察组织法》规定的，而且十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下文简称《决定》）中也提出加强检察机关对行政违法行为实施监督，这只是规定中的一小部分，在检察机关对行政监督的实践中需要更多、具体且明确的法律条文和司法解释作支撑，才能保证在检察机关对行政违法行为检察监督的每一个环节进行监督。1979年修改检察院组织法以来，实务界和学术界通说认为检察机关的法律监督范围限于诉讼领域，检察权对行政权的监督主要体现在职务犯罪的刑事司法领域及行政诉讼裁判结果监督领域，而对行政违法的监督可以说基本处于空白。正如有学者认为：由于“行政监督”职能的确实，改革开放30多年来，检察权的法律监督职能依然锁定于“审判的监督”，形成了对行政权“网开一面”的状态，一定程度上导致了行政权力的滥用、侵犯社会公益和国家利益违法行为的严重存在。

（二） 行政违法行为检察监督的方式不完善

现阶段，行政违法检察监督的方式少，且力度不高。尽管检察建议具有程序简便等有点，在效率上也比行政复议、行政诉讼高，但其不是直接对被建议对象产生约束力。对于行政违法行为检察监督可以启动公益诉讼，但是公益诉讼的启动程序繁杂，耗费大量的司法资源。

（三）行政违法行为检察监督的范围不明确

今日，我们对于行政违法行为检察监督的范围尚不明确，检察监督是侧重于行政强制措施还是行政其他领域，需要法律明文规定，并且需要具体的操作流程等相关法律和司法解释的出台，明确了行政违法行为检察监督范围后，才能更好的与其他机制配合与协调，通过其他部门向民行部门移送案件线索、共享案件信息而办结行政监督案件。《人民检察院组织法》第4条规定检察院具有“维护社会主义法制”和“保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，保护公民的人身权利、民主权利和其他权利，保卫社会主义现代化建设的顺利进行”的任务，却没有赋予检察机关以相应的职权。

（四）人员质量不高

目前大部分地区的检察人员办案经验有限、专业化程度低，知识储备少，某市针对行政执法的相关知识制作了一份调查问卷，针对“行政强制措施”、“行政强制执行”、“行政处罚”三个基本的行政法概念，无预告地向两级院所有民行干警发出调查问卷，在收回的问卷中，能够较为准确区分上述概念的干警仅有3人，基本能模糊区分行政强制措施与行政处罚行为18人，5人不能区分上述行政法概念。另外，民行检察系统业务培训目前普遍存在“重民轻行”现象，行政诉讼案件少，即使有行政案件，检察机关一般只注重调查取证，只要行政违法事实成立，有关证据确凿，即发出检察建议，法律文书也缺乏说理，很少会对行政违法行为构成及监督意见展开论证分析，检察人员理解法条但不理解法理。

三、完善行政违法行为检察监督

第十四次全国检察工作会议提出“完善检察监督体系”，向“刑事检察、职务犯罪侦查预防、民事检察、行政检察、控告申诉检察等各项法律监督工作全面发展”的目标努力前进。这表明了要在五大监督机制中，完善行政检察监督的制度和规范支撑并扎实落实和向前迈进。

（一）完善立法的保障，建立协调配合的长效机制

十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提到要使“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正”，并“探索建立检察机关提前公益诉讼制度”。只是还需把党的文件进一步上升为法律。关于检察机关对行政违法行为立法方面的完善可以从横向和纵向两个方向界定：

横向：要处理好与其他监督机制的竞合关系，检察监督与行政监察、行政复议、行政诉讼均具有权益救济的共同特点，但是检察监督具有更强的权力监督和权力制约的功能和属性，因此，从监督和制约的角度出发，检察权在对行政权实施监督的过程中，不应受到行政复议和行政诉讼的前置限制。努力实现信息共享、互相配合、各尽其责的工作机制。

纵向：新行政诉讼法增加了检察建议这种简便的监督方式，要明确检察机关可以运用检察建议进行监督，特别是对行政执法机关作出的行政处罚、行政强制措施、行政审批决定具有违规违法情形的可以通过发出《纠正违法通知书》予以监督。行政执法机关对检察机关的法律监督工作不积极主动配合，或者对检察建议等不受理、不答复、不纠正违法具体行政行为的，可以由本级或者上级人民政府，或者垂直管理的上级行政执法机关，根据法律的规定要求其改掉其违法行为。给与通报批评的责任追究机制。

（二）完善行政违法行为检察监督的方式

关于完善检察机关对行政违法行为监督的方式，可以从一个重点，全方位辐射界定：即以检察建议为重点实行的行政违法行为检察监督方式 ，以启动旨在维护公益的诉讼全方位辐射展开进行行政违法行为检察监督。

首先，以检察建议为主，指对于未进入复议或诉讼程序、对国家和社会公益不利的违法行政决定，检察机关可以使用检察建议的方式对公民、组织的举报進行调查，一旦查证属实可以建议行政机关予以纠正。但是对于有损个体合法权益的，也未进入诉讼程序的决定、复议等，经相对人向检察机关申请监督，检察机关应提议其按照相关要求和程序申请复议或提起诉讼，如果相对人错过复议或提起诉讼期限的，检察机关可以提出检察建议，其原决定改变与否由行政机关自行决定。

另外，检察机关对行政违法行为可以直接提起行政诉讼，是直接针对侵犯公益的违法行政行为进行的监督；也可督促行政机关依法提起旨在维护公益的民事诉讼，这种一些地方也有试点展开，是督促行政机关及其他公共部门通过提起民事诉讼维护公共利益。

（三）完善行政违法行为检察监督范围

检察监督的范围应主要限于百姓反映强烈的行政执法领域和那些明显、严重违法的行政规定或者具体行政行为。行政执法检察监督范围重点是那些严重损害公共利益但不涉及个人权益的行政行为。因为当公共利益被行政违法行为侵害，没有适格的维权主体时，按照政府监护人理论，由检察机关代表国家作为最终的政府监护人来维护公共利益是最为合适的。但检察机关自身和相关支撑局限导致在众多侵害公共利益的行政违法行为面前无能为力。其实检察机关没有必要也不可能将所有损害公共利益的行政违法行为都纳入检察监督的范围，其必有所选择性在法律授权范围内去实施检察监督。检察机关对行政违法行为监督的范围，可从一个重点，两个方向界定：

横向：第一，检察机关的性质是“国家法律监督机关”，检察机关监督的范围理应包括行政机关在所有行政管理领域（包括经济建设、文化教育、市政建设、社会秩序、公共卫生、环境保护等各方面）的所有违法作为和不作为。第二，检察机关对行政违法行为监督与其他机关监督的关系是相互配合、相互补充。在维护国家利益、社会公共利益或公民、法人、其他组织的合法权益时候，为了更加全面具体的保证公平公正，检察机关应当在其他主体不进行监督时，迅速及时进入监督程序。

纵向：检察机关的时间范围上要明确，首先要鞭策行政机关依法履行法定职责，从立案审查到调查核实到督促改正，直到行政机关拒绝纠正，在启动其他监督程序的全过程都需要检察机关行使检察监督。

重点：在检察机关对行政违法行为检察监督探索阶段，应根据当前检察机关自身的条件、能力，有重点的展开，然后再以点带面，形成全面监督的体系。因此，我认为现阶段要用矛盾分析法解决问题，坚持一分为二，坚持两点论和重点论的统一，把最紧迫的监督领域最为突破的重点，目前宜作为检察机关监督违法行政行为的重点领域有以下六个：一是环保是大事（重点对于环保问题，有的行政机关为了保住GDP，纵容相关企业乱排放，或者不加思考的给他们一路绿灯，申请就等于批准，要重点监督）二是国有资产保护（重点监督国有企业改制和国有资产出卖中的违法行为）；三是国有土地流转使用权（使违法出让给奸商的国有土地使用权现象得到遏制）；四是公共安全（违法审批和监管不到位致使的安全问题要重点监督）；五是食品安全（重点要严把关，使不安全的食品不流入市场）；六是房屋拆迁和土地征收（重点要该补偿的补偿，该替老百姓维权的就替老百姓维权，监督行政权力的滥用）。

（四）完善和加强检察监督能力建设

配备具有专业素质的监督人员：一是一帮一带学习制，建立庞大的“智库”，实行新老干警的帮带模式，定期检察每个办案人员的业务素质。二是培训班长期设置制，通过举办培训班、法律讲座、外出调研、行政执法检察监督实务与典型案例研讨等方式提高工作人员的业务水平。三是考核验收是常态，必要时可在内部定期组织检察干警业务考核，不及格的人员要成立强化小组。制定淘汰制度，选拔聘请高校行政法专家等高水平人才留在检察机关。

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