资源型产业转型发展路径探究

徐建伟

资源型产业转型发展虽是老问题，但却重要而紧迫。鄂尔多斯是我国资源型城市的典型代表。抓住西部大开发和能源战略西移等重大机遇，鄂尔多斯迅速崛起为享誉国内外的煤电名城。但是，受国内经济增长速度下滑、大宗能源产品价格波动影响，鄂尔多斯经济一度面临严峻挑战和巨大困难。为此，鄂尔多斯在产业转型发展方面进行了积极探索，其中既有可供借鉴的有益经验，也有尚待进一步破解的瓶颈制约。

一、资源型产业转型的探索实践

鄂尔多斯能源产业规模和技术水平不断提升，成为国家能源输出主力基地。鄂尔多斯煤炭资源富集、分布广阔，探明储量2017亿吨，占全国的1/6，预测远景储量超过万亿吨。目前，鄂尔多斯煤炭产量从2000年的2679万吨增长至6亿多吨，煤矿单井平均产能达到300万吨以上，采掘机械化程度达到95%，煤矿采区回采率达到80%，均处在全国较高水平。以煤生电，鄂尔多斯电力总装机容量1959万千瓦，建设了蒙西至天津南、上海庙至山东特高压电力通道，成为支撑“西电东送”战略的现代化大型煤电外送基地。通过电力多边交易和输配电价改革，用电企业和发电企业可以直接商议用电价格，鄂尔多斯由此成为电价洼地。

以丰富优质的煤炭资源为基础，鄂尔多斯初步构建起多产联动发展格局。在煤炭深加工方面，现代煤化工、天然气化工产能分别达到1273万吨和343万吨，形成了甲醇、乙二醇、烯烃、二甲醚、化肥等主导产品。其中，神华煤直接液化项目、伊泰煤间接液化项目均已实现稳定运行。在高载能产业方面，既有传统的“电老虎”行业，如120万吨氧化铝项目，也有高耗能的制造部门，如京东方液晶玻璃基板、锋威硅业，还有新兴的能源消耗部门，如云泰互联绿色数据中心、罗克佳华物联网数据中心。在配套发展关联产业方面，已有专业的污水处理解决商、气体检测设备生产企业进驻鄂尔多斯。

通过加快研发平台建设和开展多种形式的技术合作，提高企业科技创新能力。一是推进以企业为主体的技术创新能力建设，先后建设了伊泰煤间接液化国家地方联合工程研究中心、大唐国际高铝煤炭资源开发利用研发中心等国家级研发机构，在煤炭生产技术装备、煤间接液化等领域形成了一批国内外领先的技术成果。二是搭建各种交流合作平台，对接北京化工研究院、山西煤化所、武汉理工大学、哈尔滨理工大学等科研机构，聚集转化了一批国际、国内先进工艺技术成果，建成了一批试验示范项目，对产业发展升级形成有效支撑。

二、资源型产业转型的关键问题

（一）发挥资源优势与资源有序开发的问题

鄂尔多斯是我国距离经济负荷中心最近的煤炭产区之一。作为成长型资源型城市，鄂尔多斯与衰退型、成熟型资源型城市有很大不同，资源优势在相当长的时期内仍将是产业发展的核心支撑。作为我国重要的能源化工基地，鄂尔多斯临近经济发达的京津冀地区，在保障华北、华东地区能源供应方面发挥着不可替代的作用，也有着得天独厚的优势。鄂尔多斯距离华北、华东等负荷中心约600—1700公里，是特高压输电的经济合理距离。但是，鄂尔多斯要以衰退型资源型城市走过的道路为借鉴，对资源开发进行科学规划，防止滥采滥挖、过度开发，确保煤炭资源合理开发、有序利用。鄂尔多斯煤炭探明储量2017亿吨，按照6亿吨规模的煤炭年产量，可开采300多年。这意味着丰富的煤炭资源既能保证地区经济的持续发展，又能为接续产业发展留出足够的缓冲空间。

（二）以资源为基础与拓补配强链条的问题

鄂尔多斯大部分产业发展以煤炭资源优势为基础。就发展现状来看，现有产业主要集中在资源采掘和简单加工领域，产业低端化、产品初级化特征明显。在10大工业行业中，有6个行业与能源资源密切相关，分别是煤炭、天然气、化工、电力、冶金和炼焦。其中，煤炭、天然气、电力三大支柱产业占规模以上工业的比重达到85%，仅煤炭行业的增加值、收入、利润和税金占比就超过了50%，“一煤独大”的局面始终没有根本改变。从总体上来看，煤炭资源转化的深度和广度还不够，煤炭就地转化率仅有18%，没有摆脱“卖资源、卖原料、卖初级产品”的尴尬处境。产业发展集中在上游领域，既导致经济增长的波动风险较大，也导致多数行业的增加值率偏低。因此，如何实现资源优势向经济优势转化，以资源为基础把产业链做长、做深、做强，做到依托资源而不依赖资源，是下一步鄂尔多斯产业转型发展的关键。

（三）初级要素富集与高端要素不足的问题

从周边区域比较来看，鄂尔多斯的煤炭资源、土地资源等初级要素最为丰富。目前，大量在鄂尔多斯开展投资的企业或者是出于靠近煤炭资源布局的考虑，或者是出于土地资源丰富、价格低廉的考虑。调研中发现，为包头铝加工企业配套的氧化铝企业、技术先进的京东方生产线等企业项目都对鄂尔多斯的煤炭资源、土地资源、电价成本青睐有加。因此，充分开发利用富集的初级要素资源，是当前鄂尔多斯经济发展的巨大优势和最大潜力。但是，由于历史上经济发展长期落后，鄂尔多斯高校、科研院所偏少，人才、科技等高端要素积累较为薄弱，创新平台、科技服务发展滞后，对资源型产业转型发展的支撑不足。这是制约产业从粗放初级发展模式向精细集约发展模式转变的最大瓶颈。在实践探索中，鄂尔多斯曾经走过依靠资源换技术、换产业的路子，虽然取得了一定成效，但却难以持续。

三、资源型产业转型发展的思考与建议

资源型产业转型要把握资源优势向经济优势转化这一主线，拓展产业链条、丰富产业业态，构建纵向拓链、横向延展、后向循环、侧向关联的产业发展路径。一是围绕纵向增值，拓展延伸产业链条，重点发展资源深加工产业。鄂尔多斯在发挥规模效应、做大化工中间产品的同时，要推进高端化、差异化的精细化工产品和专用化学品开发。二是围绕横向嫁接，强化能源产业的支撑和外溢，提升高载能产业竞争力。鄂尔多斯可以利用资源区位优势打造能源价格洼地，做强氧化铝、铝冶炼、多晶硅等高载能产业，夯实以煤电低成本为核心的多元产业发展格局。三是圍绕循环利用，构建产业间循环发展体系，实现废物回收与再利用。资源型城市以工矿企业为主，生产废料较多，循环利用空间较大，比较典型的是粉煤灰—建材、粉煤灰—氧化铝等。四是围绕旁侧需求，配套发展关联产业。资源开发不可避免地造成生态破坏、环境污染、地质灾害等问题，需要加强与科研机构、环保企业合作，推进节能环保产业等发展。

为此，需要在深化分工协作、补齐发展短板、破解瓶颈制约、优化产业集群等方面精准施策，从而助力资源型产业转型发展。

（一）协同区域发展，推进产业分工协作

呼和浩特、包头、鄂尔多斯三市相互距离较近、联系日益紧密，产业发展各有特色、优势功能互为补充。其中，鄂尔多斯拥有煤炭、土地等资源优势，产业发展空间巨大；呼和浩特具有首府优势，科技人文资源荟萃；包头是著名的老工业基地，产业积累和技术实力突出。呼包鄂及周边地区协同发展将加快市场、资源整合，为产业发展提供足够规模的要素支撑和市场需求，既有助于促进少数民族地区经济社会快速发展，还可以沟通华北和西北地区，成为西部地区重要的经济增长极。

为此，要研究确定呼包鄂及周边地区的发展目标、开发方向、空间结构，以及各城市的功能定位和分工、重大基础设施建设和生态环境治理、协同发展体制机制等，集中打造有竞争力和影响力的国家清洁能源输出基地、现代煤化工生产示范基地、高载能产业深加工基地、西部循环经济发展示范基地。要打破行政区域规划限制，进行资源的整合优化和再分配，推进区域资源开发及深加工产业发展布局一体化、市场建设一体化、生态环境保护一体化，实现优势互补、分工协作、错位发展，避免重复建设和过度竞争。

（二）对接创新要素，补齐产业发展短板

资源型产业要实现转型升级，必须增强科技创新、人力资本等高端要素对产业发展的支撑能力。从区际关系上来看，鄂尔多斯临近科研资源富集的京津地区，充分利用京（津）蒙区域合作关系，可以有效补齐高端要素短板，提高产业科技能力和技术水平。目前，京蒙合作成为常态，鄂尔多斯市已与北京相关机构共建技术转移公共服务平台和科技创新创业公共服务平台。北控京泰能源发展有限公司40亿立方米/年煤制天然气项目就是两地合作的典范。与此同时，作为国内煤炭相关产业先行发展地区，东北、河北等地区在煤炭开发、煤化工、污染治理等领域拥有大量的技术和科研资源积累，在东北煤炭资源枯竭加剧的背景下，鄂尔多斯承接相关资源转移和科技成果转化的空间很大。

为此，要探索建设国家煤炭资源加工转化创新中心，集中最优资源突破煤炭资源加工转化的关键技术，对新组建的大型综合研究机构、国家重点实验室、国家工程技术研究中心给予一定的财政资助，使产业转型升级真正建立在科技转化和技术进步基础之上。搭建完善区域产业创新合作平台，鼓励引导整合周边、京津冀及东北地区的高校、科研院所和企业资源，组建区域性创新示范中心，在人才聘用管理、大型实验设备仪器共享共用、组织框架、经费投入、科研技术转化等方面创新合作。

（三）优化分配方案，破解用水供应难题

鄂尔多斯及周边地区生态脆弱，属于典型的干旱半干旱地区，降雨量非常少，过境水量主要依靠黄河。上世纪70—80年代，由于沿黄省份超采严重，导致黄河连年断流。1987年，国务院办公厅向沿黄11个省区市转发《黄河可供水量分配方案》，内蒙古用水指标为每年58.6亿立方米。由于煤化工是典型的高耗水行业，经济快速发展对水资源的需求急剧增加，用水缺口不断加大。为此，内蒙古于2003年率先在鄂尔多斯启动黄河流域水权转让试点工作，并于2013年实施盟市间黄河水权转让试点工程，把节约出来的用水指标用于盟市间有偿转让，一定程度上缓解了供水紧张局面。但是，随着工业项目数量逐年增多，工业用水指标无法进一步增加，水资源配置成为制约工业项目发展的最大瓶颈。

为此，要结合各省用水形势变化，积极争取国家对国务院“87”分水方案通过可能的方式（如跨省水权交易等）进行调整。继续推进实施盟市间水权试点工程，加大财政资金支持力度，通过渠道防渗衬砌、畦田改造、畦灌改地下滴灌等工程置换灌溉用水量。加强水资源监控能力基础设施建设，以便于更好地管理水资源，提高水资源利用效率。加大对非常规水源利用工程的投资力度，提高非常规水源的利用效率。

（四）引导布局调整，强化集群集聚发展

由于产业链长、工艺流程复杂、产品联系密切，煤化工产业具有明显的集群效益。在国内，山东、河南等地已经形成相当规模的煤化工产业集群。目前，鄂尔多斯煤化工产业布局较为分散，企业关联相对薄弱，公用工程及资源利用程度较低，无法形成产业协同效应，造成投资增加和大量资源浪费。产业布局太过分散还导致产业配套服务跟不上等问题，一则由于产城分离，部分产业园区距离城区较远，基础设施不健全、不配套、水平低，导致物流成本高、生活不便、通勤烦冗；二则由于规模经济不够，各类型产业平台建设较为滞后，优质服务机构少、供需结合不足，平台服务和运营管理能力有待提高。

为此，要综合考虑各地的煤炭资源、水资源、环境容量、交通运输条件等，引导产业布局将向大型化、基地化方向发展，构建资源共享、产业协同、配套完善的煤化工等优势产业集群。一是通过资源、能源、产品、工艺有效对接，实现产业间、企业间耦合，从而降低生产成本、提高生产效益；二是推进废弃物的循环利用和污染排放的集中整治，最大程度提高资源利用效率、减少污染排放，實现清洁化生产。其中，需要防范过度追求全面循环、封闭循环，导致的“循环但不经济”的现象。此外，作为产业集聚的主要载体，要引导强化包括资源要素保障、基础设施建设、人才培训引进、配套服务提供在内的产业园区综合竞争力。◆

（作者单位：国家发展改革委产业所）