加速水电发展 构建西部山区的绿色反贫困格局

陈凯

近年来，随着脱贫工作向纵深推进，环境贫困、能力贫困、基础贫困凸显出民族地区脱贫的艰巨性和复杂性。通过水电开发等大项目落地，在脱贫发展与水电开发的融合过程中，如何破解民族地区社会发育程度低、基础设施建设欠账多以及区域经济结构失衡、经济发展要素欠缺等难题，构建符合西部民族地区实际的发展性反贫困格局，使民族地区的区域经济步入良性发展，对2020年实现农村贫困人口脱贫的目标具有重要的现实意义。

基于此，新华社调研组深入位于雅砻江流域的四川凉山彝族自治州和甘孜藏族自治州的部分县、乡、村，就当地如何对接融合水电规划与地方发展规划，破解脱贫发展的软、硬件难题进行了调研。

脱贫进入攻坚期

多方因素制约民族地区发展

近年来民族地区脱贫发展取得重大成就。但随着脱贫攻坚的深入，当前扶贫难度的增加和经济增长放缓是不容回避的客观现实。因此，调研组选择雅砻江流域的彝族聚居区和藏族聚居区进行调研，梳理分析这些地区的贫困现状、反贫困面临的主要问题，对民族地区未来三年反贫困战略的构建实施具有现实意义。

分析制约民族地区发展和脱贫攻坚的原因有以下几方面。

一是贫困地区的基本生产条件非常薄弱。经过多轮扶贫攻坚，目前的贫困人口大多分布在深山区、石山区、高寒山区、偏远山区，环境贫困是基础性问题，而且难度都比以往增加，其中不少地方还面临“保护生态”与“加快发展”的矛盾。

冕宁、木里和雅江位于横断山脉雅砻江河谷地带，多数地区山大沟深，河流湍急，“上山的天梯”与“过河的溜索”多出自这一区域。据雅江县副县长冯适介绍，雅江县多属于深山区，土地资源总量偏少，且零星分布、土地产出量不高，而且自然灾害较多，影响范围大，灾害的并发性、诱发性很强，直接导致大量脱贫人口返贫。

二是劳动力的能力贫困也是制约当地发展的关键问题之一。实施水电开发前，雅砻江流域多以农牧业生产为主。当地群众的生产活动主要在以血缘、亲缘为纽带组建的村、乡、县间的人际关系网络中展开，通过外出务工取得经济收入的能力普遍匮乏。

调研组在甘孜藏族自治州雅江县调研时发现，由于当地教育仍存在经费投入不足、优秀教师流失、教育资源配置不足等问题，整体教育质量难以为地区脱贫提供大量高素质的劳动者，从而导致当地人力资本水平较低。

三是区域城镇化带来的教育、卫生支出的增加考验着脱贫效果的持久性。调研组在实地采访中发现，在冕宁、雅江的部分乡镇都不同程度存在由于地理位置偏远，教育、医疗卫生等公共产品供给不足、质量低下，一方面制约了贫困人口自身发展能力的提高，另一方面，农村人口会根据自己的经济状况主动向公共服务较好的乡镇、县城甚至州府所在地流动集中。

住在冕宁县漫水湾镇西河村的陈秋平，2006年作为水库移民搬来此处。她介绍说，这里离县城近，做生意机会多，现在生活水平好多了。全家四口人，大儿子在泸沽中学，小儿子在西昌川西中学。家里最大的支出就是教育，一年需要三万多元，包括孩子的学费、生活费、补课费用。

四是多维度贫困的交织状态较为普遍。调研组通过多地调研发现，雅砻江流域各县的经济结构多数以农牧业为主，具体特点表现为：单一的农牧业生产结构、广种薄收式的粗放型经营模式导致农牧民处于经济性贫困状态；由于文化水平和思想观念相对落后、劳动力技能缺乏、市场意识淡薄，农牧民处于知识性贫困状态；由于位于河流中上游等生态保护的重要地区，流域各县無法进行重工业布局开发。

锦屏电站移民陶万芬告诉调研组：“以前在木里县河东乡三村，家里条件还算不错。我们在山顶的20多亩地里种了玉米和土豆，还养了4头牛、30多只羊。但由于山大沟深，没人进山收牛羊，即便有人去，羊只能卖200多元，牛也只有1500元。的确不容易，人把牛羊赶出大山来也得两三天！我们就靠种地养牛，一年到头吃盐都紧张。”

如今，随着扶贫工作进入冲刺期，单纯依靠一个政策、一项举措让一个地区的人全部脱贫已不现实，而且扶贫政策的边际效应也在不断递减。因此，只能针对不同致贫原因分类施策，产业扶贫、教育扶贫、健康扶贫、易地搬迁、保障兜底等举措将成为扶贫开发工作的“主轴”。同时，着眼于区域经济发展的产业支撑也将是巩固脱贫效果、立足长远的发展性脱贫战略。

水电发展潜力巨大 开发红利尚未充分释放

调研组一行沿雅砻江逆流而上展开调研。总的来看，水电开发带来的财政收入红利、基础设施红利和产业红利等正转化为这些地区脱贫攻坚和经济发展的内生动力。但我们在调研中仍然在思考：水电开发的前景如何，对当地绿色持续发展有哪些具体作用？

首先，中国水电开发前景是机遇与挑战并存，一方面中国经济发展需要大量的清洁能源，在云南、四川、青海、西藏等西部民族地区可开发水电蕴能丰富；另一方面，诸多原因造成西南地区水电弃水现象严重，水电开发遭遇挑战。

根据我国电力发展的“十三五”规划显示，预计2020年全社会用电量约为7万亿千瓦时左右，人均用电量5000千瓦时左右，接近中等发达国家水平。目前在我国的能源结构中，水能资源开发程度不到技术可开发量一半的水平，发电仍以火力发电为主，大量的化石能源消费造成环境污染、资源匮乏、国际安全等诸多负面影响。

导致西南地区水电弃水的原因是多方面的。一是全国经济发展进入新常态，电力消费需求增速明显低于规划预期，导致电力供应能力富余。二是受端地区电力消费需求放缓，消纳西南水电的意愿不强，也是弃水问题凸显的深层原因。近几年，受端地区的火电设备利用小时持续大幅降低，火电企业效益明显受损，要求减少外来电的呼声较为强烈，导致西南水电通过外送进一步扩大消纳的难度不断加大。

据雅砻江水电开发有限公司副总经理吴世勇介绍，我国能源革命将积极大力发展可再生能源，将以去煤化、去碳化为标志。因此，水电作为我国电力转型中最为关键的电源品种，将在“十三五”规划中起着重要的调节作用，也将得到长足发展。

其次，雅砻江全流域梯级开发综合效益初现，通过移民安置有力推动当地部分贫困人口的脱贫发展。

雅砻江在我国十三大水电基地中装机规模排名第三。据雅砻江水电开发有限公司董事长陈云华介绍，雅砻江流域电站联合运行可使中下游梯级电站达到多年调节特性，可使雅砻江干流水电站群平枯期电量大于丰水期电量。

雅砻江流域水电开发取得的成绩令人瞩目。陈云华向调研组介绍，截至2016年底，雅砻江流域已累计发电4280亿千瓦时，节约标煤1.41亿吨，减少排放二氧化硫272万吨和二氧化碳3.54亿吨。若雅砻江流域全部开发完成，装机规模达到约3000万千瓦，年发电量可达1500亿千瓦时，每年可节约原煤6800余万吨，每年减少温室气体排放1.2亿吨。

调研组在实际调研过程中发现，雅砻江干流自上而下分别涉及甘孜藏族自治州、凉山彝族自治州和攀枝花市，河谷深切，滩多流急，沿江耕地少而分散，人烟稀少，交通不便。杨房沟水电站以上主要是藏民族居住地区，以农牧业为主；杨房沟水电站以下是以汉、彝为主的多民族地区，主要从事农业生产。

据雅砻江水电开发有限公司移民规划资料显示，雅砻江流域征地移民基本情况如下：锦屏一级水电站移民人数10454人，锦屏二级水电站不涉及移民，官地水电站移民人数3266人，两河口水电站规划搬迁安置移民6874人。

雅砻江移民安置一方面严格依法依规执行，另一方面充分体现地方实际和民族特色。据雅砻江水电开发有限公司总经济师陶卫国介绍，公司率先执行2006年颁布的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第471号），科学制定实施移民安置规划。同时，针对两河口水电站处于康巴藏区的腹心地带，具有移民对农牧产业依赖度高，城镇化适应能力较弱，生活宗教色彩较浓等特点，提出了增加“逐年补偿”的安置方式，由有土安置变为无土安置，由一次性补偿变成长期享受补助。后经四川省政府同意后交由移民群众自愿选择，结果有91%的移民选择“逐年补偿”安置方式，实现了藏区城镇化的过渡。

调研组在雅江县城见到了移民以珠阿之。他选择了集中安置方式，将位于瓦多乡学优村的家搬迁到正在建设的呷德集镇，并选择了长效补偿机制，移民补贴可以领取二十年。此外，他还可以享受到甘孜州的惠民政策与国家对生态集体林的补偿政策等。

第三，雅砻江水电开发给沿江地区带来的财政收入红利、基础设施红利和产业红利等正转化为这些地区脱贫攻坚和经济发展的内生动力。

调研组在各地调研时，负责经济的县政府领导基本坦言雅砻江流域水电开发有力助推了地方经济发展。据吴世勇介绍，截至2016年底，雅砻江梯级电站累计在凉山州境内完成投资1000亿元左右，直接缴纳各类税费133亿元（其中2015年、2016年缴纳各类税费35亿元、36亿元）。

水电建设极大改善了当地的交通、电力、通信等基础设施条件，促进地方建材、建筑、食品、物流、服务等相关产业的快速发展，增加就业岗位，带动区域内其他资源的开发，有效拉动经济增长，加速沿江少数民族地区脱贫致富进程。

凉山州冕宁县委副书记沙马古千说：通过结合官地水电站对外交通建设对307省道采用3400多米的隧道穿越磨盘山，使公路里程缩短了15公里，惠及西昌市、盐源县、木里县，泸沽湖旅游圈的基础交通条件得以明显改善。

另外，吴世勇还介绍杨房沟水电站新建了卡（拉）杨（房沟）对外交通公路，全长92.6公里，投资超过38亿元。该工程使凉山州木里县6个乡的近3万名藏族群众有了一条从大山里走出来的致富路，也将从根本上改变雅砻江中游河段出行交通闭塞的状况。

水电开发促进脱贫发展中的问题和建议

調研组认为，水电开发既符合我国未来能源发展的趋势，也能够契合中国西部山区脱贫发展的环境实际，更是民族地区实现区域城镇化和基础产业持续良性发展的重要契机。近年来，雅砻江流域的脱贫发展和水电开发同步推进，由政府、市场、社会协同发力，共同构建的区域发展性脱贫战略也已基本成型。但通过产业培育促进县域经济良性发展，确保脱贫效果稳定持久的过程中，还有一些困难和问题需要深入研究并逐步解决。

首先，脱贫工作不能完全依托于水电开发，在区域范围内必须构建起立体式的脱贫发展格局。

凉山州冕宁县副县长鲍新国对调研组说，近年来，雅砻江水电开发解决了反贫困的部分基础问题。目前，冕宁县的脱贫发展从单纯的开放式扶贫已经转向综合式扶贫。剖析冕宁县的发展情况，调研组发现，在西部民族地区增强脱贫实效，产业支撑是根本。一方面，水电项目落地在冕宁形成了水电集群产业，增强了贫困地区的自我造血功能，持续改善贫困地区群众的生活；另一方面，通过交通投资带动了特色农业和旅游开发。这些因地制宜的产业项目都是根据贫困地区的生产实际和贫困群众的生活实际来规划实施。同时，这些项目不能只看规模，更要看其是否有发展空间，能否解决当地更多的就业。只有发展“有实效”和“可长久”的项目，才能形成产业的规模效应，才能不断增强贫困群众的自我发展能力。

其次，在移民安置和城镇建设过程中，针对深切河谷平地较少的实际，藏区城镇化力求避免“求大求洋”，尽量和当地农牧业、三产的发展规划进行适应性融合。

调研组在雅江县瓦多新集镇和普巴绒新集镇调研时发现，藏区城镇化与内地城镇化有较大差异，一是位于雅砻江河谷的县城面积较小且位于半山坡上，县城的人口承载量相对有限；二是藏区特别是偏远牧区经济社会发育程度低，目前的城镇化实际上是为了解决人口集中后民生、生态等一系列问题而超越藏区经济社会发展阶段实施的小型城镇化。雅江县的集镇搬迁就是以“中心社区辐射带动，现代服务聚合城镇”的思路，推进符合藏区社会经济发展实际的小城镇化建设。

两河口电站建设管理局局长王金国向调研组介绍移民工作特点时谈到，两河口电站库区的农村主要有三个特点：一是移民对周边公共资源依赖程度高，虽库区人均耕地面积仅1亩左右，但群众收入来源主要依赖林业、牧业和野生资源等周边的公共资源，例如放养牛羊、采集虫草、松茸、中药材等；二是移民长期生存在艰苦而闭塞的环境里，信息不通，对新环境的适应能力有待提高；三是宗教文化特色明显，信教群众只到自己信奉的宗教场所参加宗教活动。因此，两河口水电站的移民工作一方面后备耕地资源严重不足，另一方面限于宗教和附近的林下资源原因移民又不愿意外迁或远迁。

对此，雅砻江水电开发有限公司董事长陈云华指出，两河口移民集镇建设主要是建设中心社区辐射下的小城镇，以完善基础设施，提供现代化城镇服务为首要目标。当地经济在相当长的一段时间内还将维持较为简单的农牧经济，草场、林地是牧民的主要生产资料。小城镇化可以通过适当聚居扩大城镇化服务范围，而不割裂农牧民与草场林地间的联系。同时作为旅游发展的基础性工程，小集镇建设一定要和未来的旅游规划高度融合，这样才可以为移民今后的生产生活奠定硬件基础。

调研组认为，当内地部分地区城镇化建设出现人地分离、二元困境的时候，藏区的城镇化更应强调适应藏区历史上形成并保留至今的农牧业生产关系，更重视人的城镇化。如今，在大项目带动下，藏区城镇化应依托小城镇健全农牧科技服务站，延伸政府经济服务能力和半径，以发展当地特色产业为抓手提升牧区经济社会发展水平。

第三，把握大项目的密集投资建设期，政府引导当地群众通过劳务用工，提升劳动力素质，促进当地劳动市场发育。

据雅江县扶贫与移民工作局局长四郎尼玛介绍，两河口电站建设初期，县域内劳动力供应和配套服务的三产明显不足。原因有三点：一是牧民知识水平相对偏低，自我经营管理能力欠缺；二是牧民长期偏好资金分发到户的传统扶贫方式，对合伙抱团经营、资金“折资入股”等新型扶贫模式缺乏信任；三是受气候、地理、人口、生态影响，藏区产业发展的市场风险较大。

调研组在雅江县走访了移民的致富带头人尼玛。今年53岁的尼玛告诉调研组，电站建设高峰期，建设人员最多时有2万多人。县里物资采购、农副产品销售、客货运输、机械维修、餐饮住宿，一下子红火起来。开始乡亲们都不知怎么挣钱，只有我们几个常年外出务工的人比较积极。后来，政府出面组织大家参与建设。我们普巴绒的乡亲成立了顺达物流公司，为两河口工地运输建筑材料。几年下来，我们不仅有了110台车搞运输，而且还负责县里电商平台的物流配送。现在，雅江的牦牛肉、酸奶、藏鸡肉以及核桃、樱桃等特色农牧产品都通过电商平台走出了大山，成了我们的摇钱树。

调研组在实际走访中发现，两河口电站建设带动雅江县的市场培育发展，而市场又释放出劳动力红利，从而促进特色农牧业、旅游、电商物流等产业发展壮大。

第四，水电建设应从全国能源开发布局和民族地区支柱产业发展两个方面加大科学支持力度。

据吴世勇介绍，雅砻江中上游位于藏区，受当地宗教信仰、民族文化等影响，征地移民等前期工作的难度还将大幅增加，项目建设的不确定风险加大。

水电项目是边远地区实现绿色发展的支柱产业和重要机遇。但同以往开发建设相比，雅砻江中、上游电站由于交通更加闭塞，税费和多种宗教诉求不断增加，导致项目造价水平不断提升。作为以企业为开发主体的项目，开发难度日益增加，经济效益难以实现平衡，项目落地存在较大困难。

另外，调研组了解到，外送输电通道建设滞后影响在全国范围内消纳清洁能源。西南地区作为中国的水电富集区，由于外送通道建设相对滞后，汛期电力富余问题较为突出。例如，按国家电力发展“十三五”规划建设的四川水电外送第四回特高压直流输电工程，是雅砻江中游水电站和流域风光水清洁能源互补示范基地的主要送出通道，但该通道至今仍未开工建设。基层干部建议，从国家层面规劃清洁能源的合理布局，提升清洁能源消费的经济性和科学性，也确保大型水电项目能够对藏区发挥出积极的拉动作用。◆

（作者系新华社青海分社常务副总编、高级记者）