各国应对高温热浪的有效做法与经验

陆颖

全球变暖，让极端天气在时长和频次上更甚从前。我国多地今夏持续高温，上海更于今年7月28日再度刷新了“连续酷暑”的历史记录。高温热浪，不仅对民众生活和身体健康构成严峻挑战，也对国民经济、公共安全带来威胁。因此，持续高温也“烤验”着城市的管理和应急能力。本文特别整理了一些国家和地区在应对热灾方面的有效做法，以期为上海“抗高温、保民生”及人大今后开展相关立法和监督工作提供有益借鉴。

劳动保障类举措

美国将高温政策的临界线定在28℃。對于室外劳动者，如果室外温度超过28℃，必须在每小时中休息半小时；如果超过30℃，每小时中只能工作15分钟。公司还被要求向工人提供清凉饮料，教工人识别因高温引发的身体不适症状，并及时通报给相关负责人。如果公司违规让员工战高温，美国职业安全和健康署依据职业安全和健康法案列出的“一般责任条款”，对雇主予以民事处罚，每项情形可处以最高7000美元罚款。

加拿大政府认为，除了空气温度外，空气的相对湿度、空气的流动速度以及热传播源都会在很大程度上造成或者加剧温度的提升。因此，加拿大经常采用湿热指数来规范“高温”的界定。湿热指数45℃为高温临界值。根据湿热指数的计算公式，45℃的湿热指数在平均湿度为77%的深圳（2009年6月）对应的空气温度为31.4℃。针对此种情况，加拿大的雇主通常设计有高温适应计划，其内容通常为：对于此前未在高温环境中工作过的工人，在高温条件下工作的第一天只安排20%的工作量，此后每个工作日逐步增加10%至20%的工作量，直至增加到100%的工作量；而对于此前在高温环境中工作过的工人，再次在高温条件下工作的第一天可以安排50%的工作量，此后每个工作日逐步增加10%至20%的工作量，直至增加到100%的工作量。

在美国和加拿大，在符合“工作相关性”要求的前提下，中暑被视为因“事故”而造成的“伤害”。职业健康安全主管部门根据其严重程度细分为几种类别，如热疹、中暑性痉挛、中暑性衰竭、中暑，从而更有利于“伤害”的认定和预防。中暑适用工伤保险（又称工伤赔偿）的相关规定：对于经治疗后恢复的工人，在医疗费用和误工损失方面予以赔偿；对于经治疗后未完全恢复而留有残疾的工人，对医疗费用、误工损失和非经济损失进行赔偿；而对于因中暑或相关疾病而死亡的工人，则按照规定支付一次性工亡补助金和遗属赔偿。

日本对高温的界定，采用WEGT指数，即“湿球黑球温度指数”，这是综合评价人体接触作业环境热负荷的一个基本参量。WEGT指数综合考虑空气温度、风速、空气湿度和辐射热四个因素，同时还把工作服的质地对指数的影响也考虑在内。厚生劳动省根据劳动基本法向各地区发布的高温作业场所防暑注意上，明确规定了在何种温度下可以进行何种劳动。例如：当WEGT指数为23℃时，可以以最大速度做激烈的体力劳动如跑步、挖掘、爬楼梯。当WEGT指数为25℃时，可以做强度较大的体力劳动如搬运重物、砍伐。当WEGT指数为28℃时，可以做只用到颈和胳膊的体力劳动如除草、粉刷。当WEGT指数达到30℃时，可以做些轻松的手工业如描图、缝纫。而当WEGT指数达到最高度33℃时，最好停止一切体力劳动，静坐休息。

德国的劳工法对高温作业作出了详细规定。该法将高温作业划分为“三个阶段”：26℃到30℃（不包括30℃）之间工作，雇主除应该保证员工正常的休息时间及提供良好的卫生设施外，还应该采取措施“保证舒适的室内空气质量与温度”，包括安装百叶窗、提供冷饮等。同时，还可以通过调整上下班时间或延长休息时间、分发免费游泳票等方法来“降温”。在这个温度之间，企业可放松对员工的着装要求，允许穿短裤和凉鞋上班。在30℃到35℃（不包括35℃）之间，雇主必须“强制”采取降温措施。室内办公的企业，雇主应在工作空间安装空调，或者租空调用，因为德国的高温天气一般不超过半个月。气温超过35℃，则被认为是不适宜办公的温度，包括室外和室内。因此，只要气温超过35℃，员工就可以放假休息，公务员及无法停工的企业，安排员工倒休。此外，德国还把“热假”作为法定的带薪休假写进了劳动法。这样，德国许多大企业的职工，会在夏季集中休假。企业对此不能有任何形式的限制。

法国的高温劳工保护制度规定，气温超过30℃时，雇主必须让室外工作者休息，同时提供水和清凉的饮料。

应急响应类举措

美国芝加哥市政府在致死739人的“1995年热灾”之后，制定了“极端天气应对计划”。芝加哥市政府成立了名为“紧急状况沟通办公室”（简称OEMC）的专门机构，作为紧急灾害的预防、响应以及灾后重建的沟通平台，是热灾处理机制的核心，协同其他12个部门共同运作。办公室的作用主要是协调媒体、消防和公共卫生部门，以及急救服务资源和警方接到的求助信息，同时给市政部门提供有用的信息反馈。全市设立6个大型纳凉中心，设有约百座临时庇护所，有约5000个床位，夜间可为无家可归者和家庭提供床铺和热饭。政府开通求助热线311。如果市民一人独居，或觉得身体不适，可以拨打“311”申请“家访”，市家庭和服务部门会派工作人员上门探查状况。如果市民不知道家附近的纳凉中心地址，或者想叫免费巴士到家把自己接到纳凉中心，也可以拨打热线。政府为这些巴士免费提供了24小时待命的司机，需要者可随时搭乘。图书馆、警察局等公共建筑进入24小时制冷状态，向公众全面开放。

经过2003年的热浪，法国也有一套自己应对高温的计划。比如，为了保证容易受到高温袭击而导致并发症的老年人能够第一时间得到救治，巴黎市政府要求医院在7月份开放95%的床位，8月开放90%的床位；巴黎大区开放88%的床位；普罗旺斯、蓝色海岸等南部地区在7月1日至9月15日期间开放98%的床位。巴黎各社区建立高温办公室，并设立免费热线电话，通过电话与社区内所有60岁以上的老年人保持密切联系，并随时提供各种防高温咨询和帮助。

防暑补贴类举措

美国联邦政府每年向各州中低收入的民众发放夏季额外资助，总额大约在50亿美元左右。在纽约州，今年凡是四口之家年收入在8.3万美元以下，或者是两人家庭年收入在4.3万美元以下的，五月到八月份都可以获得800美元的补助。除现金补助之外，各州政府還会提出不同方式的间接补助，例如提供补助电费；在危险的热浪袭击的情况下，政府也会提供冷却中心，对无家可归的或者是家里没有冷气的中低收入的民众提供紧急热浪避难服务等。

夏季时节，日本政府会出台一定的补贴政策，鼓励民众购买节能的防暑降温电器。

德国不少地方政府为了把环境建设得更好，对辖区内居民自费屋顶绿化给予50%的补偿款以资鼓励。

环保城建类举措

绿化建设，不仅能营造都市景观，也能帮城市有效降温。德国是世界上公认的绿色屋顶技术最先进、屋顶绿化普及程度最高、屋顶绿化政策环境最好的国家。德国政府1982年立法，强制推行屋顶绿化。根据规定，任何新建筑业主必须根据生态补偿要求，建造屋顶绿化或在他处新建与屋顶等面积的绿地，如违反规定则需缴纳罚款。日本在城市住宅区的规划中，通常会在其周围大量种植阔叶林。同时，政府建议居民尽量把自家的墙上、屋顶都种上绿色植物，以起到天然隔热层的作用。

善用水体，也能有效抑制城市高温。日本的城市规划就很注重水资源的应用。大量公寓楼及住宅建设区被尽量设计在靠近河流的地方，河流产生的水蒸气吸收了大量热量，形成相对舒适的环境。有些没有天然河流的地方，日本城市规划也会独辟蹊径，例如大阪市立图书馆，外墙就设计有循环的喷水装置，不断对其墙壁喷水降温；在露天游泳池周围，可以盖几座公寓，这样就可以利用游泳池造就的小气候降温。

日本东京都政府为了缓和城市部分地区的高温，开始进行“保水性铺装路面”实验工程，也就是在街道上铺设能够有效抑制路面温度上升的保湿路面。保湿路面的奥秘就在于新材料的开发，可在柏油马路中充填混杂着金属粉末的保湿材料。下雨天路面可充分吸收水分，在夜晚路面还可吸收空气中的潮气；晴天时吸收的水分被蒸发，就会带走大量的热量。这种方法的降温原理类似于在路面上泼水，但是比后者更省力、更环保。

芬兰首都赫尔辛基市政府近年来大规模修建冷却系统，引入海水为城市降温。每天，几个巨大的水泵从深海中抽出冰冷的海水，这些海水沿着错综复杂的管道系统在城市里快速流动，让城市降温，变热的海水再通过管道排放到大海中。在最理想的情况下，实施降温计划的地区理论上最多可以降温2.6摄氏度。

为减轻热岛效应对城市造成的危害，美国的环境保护机构和相关部门投入巨大的资金并制定了一个长期对抗热岛效应的对策。其中包括采用高反射率的建筑物代替原有深色的覆盖材料。另外，还实施了“能量星”计划，在符合标准的建筑材料上贴上“能量星”标签，通过标签告诉消费者，使用这些新型屋顶及材料能减少对空调的使用率，也可以节省支出。

（作者系上海图书馆〈上海科学技术情报研究所〉助理研究员）