依法管好生命之源

乔骏

水是生命之源、生产之要、生态之基。当前我国水资源面临的形势十分严峻，水资源短缺、水污染严重、水生态环境恶化等问题日益突出，已成为制约经济社会可持续发展的主要瓶颈。对上海来说，尽管临海靠江，水资源总量较为充沛，但可利用的淡水资源十分有限，大量人口和企业产生的生活污水和工业废水更是带来了严峻的水污染压力，上海已成为有水不能用的水质型缺水城市，如何再现绿水青山的江南水乡已成为广大市民的热切期盼。7月25日上午，《上海市水资源管理若干规定（草案）》提请市人大常委会一审。这部法规将着力贯彻落实党的十八大以来，党中央、国务院大力推进生态文明建设，围绕水资源管理和水污染防治作出的一系列决策部署，对上海加强水资源管理，确保这座超大城市的经济社会持续发展意义重大。

立足实际，集成立法

今年6月13日上午，市人大常委会主任殷一璀带领市人大常委会部分组成人员来到青浦区金泽水库，实地查看金泽水库的建设和管理情况，认真了解水库如何通过设置生态绿化节点等措施来净化水源，保护水土。随后，殷一璀一行与市水务局、法制办及青浦区相关领导召开座谈会，听取本市水资源管理的若干规定（草案）立法情况汇报，围绕立法进行交流研讨。这次立法调研活动充分体现了本次立法的特点，那就是立足上海实际，聚焦水环境和水安全。

市人大常委会一直重视本市水资源的利用和保护，早在1992年10月就审议通过了《上海市实施〈中华人民共和国水法〉办法》（以下简称水法实施办法），对水资源开发利用、水和水域及水工程保护、防汛抗洪等进行全面规范，是本市综合性的水资源管理法规。之后，本市不断加强水资源相关法律制度建设，陆续出台了供水、滩涂、河道、防汛、饮用水水源保护、地面沉降防治等方面的单行法规以及节约用水、取水许可等方面的政府规章。但随着时间的推移和本市经济社会的发展，特别是2002年全国人大常委会全面修订颁布了新的《中华人民共和国水法》，水法实施办法客观上已无法为目前和将来水资源保护、水环境治理工作提供有效支撑，在实务中基本不再适用，亟待通过废旧立新，为水资源管理提供更有力的法治保障。

《上海市水资源管理若干规定》2015年启动立法调研，今年被列为市人大常委会正式立法项目。在市人大常委会领导带领下，市人大城建环保委员会全程参与调研、起草工作，积极促进法规草案尽早成熟。今年6月，在法规草案基本定稿后，委员会又会同常委会法工委等部门先后召开三个座谈会，听取市政府相关部门、市人大代表、水务专家以及各类用水企业的意见和建议，并将意见建议及时梳理汇总，督促市政府有关部门进一步修改完善法规草案。

由于本市水资源领域现行多部法规为单行法规，难以一揽子启动和完成修改。因此，本次立法从节约立法资源、减少立法成本的角度，探索“立法小集成”，虽然对水法实施办法进行废旧立新，但不采取综合性“条例”的体例，而以“若干规定”形式，完善相关单行法规中亟需修改的部分内容。

总结试点经验，全面落实最严格水资源管理制度

2010年12月，中共中央、国务院发布《关于加快水利改革发展的决定》，提出实行最严格的水资源管理制度，确立水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污“三条红线”和用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污、水资源管理责任和考核“四项制度”。2012年1月，国务院发布《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，对实行最严格水资源管理工作进行全面部署和安排。本市作为全国首批实施最严格水资源管理制度的试点城市，在落实“三条红线、四项制度”等方面作了大量富有成效的探索和实践。本次立法巩固试点成果，力求构建一套责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的管理机制。另一方面，2016年11月至12月，中央环保督察组对本市开展了环保督察，在反馈意见中指出本市在水环境治理、执法监管等方面存在一定问题。本次立法也对照中央环保督察组反馈意见，在法律制度层面予以回应落实，提高本市水资源管理工作标准。

在水资源开发利用方面，法规草案明确规划水资源论证制度，规定工业园区编制详细规划时由水务部门开展水资源论证；完善水平衡测试制度，将用水单位也纳入其中，将测试结果作为取水评估和核定用水计划的依据之一；细化非常规水资源开发利用要求，从源头上明确相关规划要求，明确市政、绿化等用水优先使用雨水和再生水；总结本市黄浦江及其上游支流河湖健康评估实践经验，将河湖健康评估工作法制化；要求市政府将区政府落实水资源管理制度情况考核结果作为对区政府主要负责人和领导班子年度综合考核的内容。

在水资源保护方面，法规草案理顺排水、排污许可管理，严格排水水质标准，明确市政府可以根据本市实际，对污水排入城镇的排水设施水质标准，国家未作规定的项目，制定地方标准；对于国家相关标准中已作规定的项目，制定严于国家标准的地方标准；明确任何单位和个人有权对监管部门及人员的不依法履责等违法行为进行举报投诉，并规定了后续处理要求；针对未取得排水许可证排放污水的行为加大惩处力度，在原处罚基础上设定了按日连续处罚条款。

在管理体制机制建设和管理手段完善方面，法规草案根据新修改的《中华人民共和国水污染防治法》中关于河长制的规定，结合国家和本市要求，将河长制在法规中予以细化；运用信息化手段加强监管，明确水务部门建立完善水资源管理信息系统，对水源地水质、供水水质、重点水功能区水质等实施动态监管，同时对重点监测排水户提出自动监测要求；通过政务公开倒逼管理，不仅要求供水企业公开供水水质、水量、水压等信息，同时要求水务、环保等部门按照职责分工，公开水质、水量、水压、河道治理、水环境状况等信息；提升从源头到龙头的全过程供水安全保障要求，补充了可以根据保护的需要在饮用水水源保护区和准保护区外划定缓冲区等内容，细化完善了二次供水设施管理单位对设施的定期巡检、及时维修、安全保障、日常保养、清洗消毒、水质检测等要求。

多方参与，实现共同治水节水

水資源关系广大群众的切身利益，在7月27日下午的分组审议中，市人大常委会组成人员对法规草案，特别是立法理念提出了进一步修改完善的意见和建议。

市人大常委会副主任钟燕群指出，级别高的河长可动用的资源更多，但是最为基层的河长承担了更多的日常工作，在立法中要让最基层的河长有能力担负起法规赋予他的职责。市人大常委会副主任郑惠强建议法规草案增加社会监督的条款，如明确如何举报、举报途径、媒体参与等内容，让公民有更多参与这项公共事务的机会。市人大常委会副主任薛潮指出法规要减少行政色彩，体现法律效果和社会效果相统一，特别要将两次供水管理等涉及群众切身利益的条款写好。

江小青委员提出，对居民洗衣机排水，其水质标准是否要明确规定，是否对水质进行监测？对目前洗衣机排水与居民楼雨水管道排水混排的问题又该如何通过立法解决？李克欣委员指出供水中饮用水占比不高，冲厕、洗衣等用量比较大，可以考虑供水分管化，饮用水用专门的管子供水，冲厕和洗衣用水的水质可以降低，没有必要用饮用水的标准。应雪云委员建议让市民参与开展依法治水，多出现“民间河长”和河道志愿管理者。张辰委员建议取水总量控制引入市场机制，鼓励企业之间可以就许可的用水量进行交易和共享，实现共同节水。陈东委员建议学习外国经验，在新建筑中采用硬水、软水分离，尤其是可以循环使用的水，应当有循环处理水管的标识。陈红专委员提出洗车用水量很大，国外使用环保水，我们用自来水，浪费严重且污染严重，上海作为车辆保有量极大的城市，问题突出，在相关条款中应予以解决。