云南：国家公园 小开发带动大保护

李茂颖

濒危野生动物该不该保护？绝大多数人会脱口而出：当然要保护！可保护背后，保护区居民的感受同样该重视：“都在保护动物，谁来管管我们？”且不说亚洲象，小小的黑颈鹤也食量惊人，发现一片庄稼，常常吃个精光。

因为历史原因，我国不少地方人类和濒危野生动物交错杂居，过去30多年抢救式的保护，虽将不少濒危野生动物从灭绝的边缘拉回，可也一度让保护区与周围居民展开了拉锯战。2004年以来，云南省探索国家公园体制，让保护更有温度，实现生态保护和社区发展的双赢。

以合理开发促进自觉保护

“为了烤烟，上山砍树，过去漫山遍野都是拖木头的牲口。”在云南腾冲市高黎贡山沙坝地护林员杨兴灿的记忆里，曾经“山”总是和“砍树”连在一起。如今，杨兴灿摇身一变，从砍树人成为“看山人”。

从滇西南的高黎贡山到滇东北的大山包，整个云南的国家公园试点散落其间。从地里刨食到放下锄头护山，通过严格限制下的开发，不少村民在保护生态中实现了脱贫。

沙坝地村民杨占海通过开设鸟塘，日子如今越来越富裕。“以前我以打猎为生，现在带着游客拍鸟，已经成为我种植咖啡、核桃以外的附加产业。”

“自然保护区对于公众的进入和使用，有较为严格的限制；而风景名胜区又偏重做旅游，保护不够专业。国家公园是国际上最为成功的、能够平衡保护与开发的模式，可以弥补这两类自然保护模式的不足。”大自然保护协会中国项目保护规划主任王月介绍，2001年以来，协会就与云南省林业厅等单位探索保护地与社区可持续发展路径，国家公园建设，无疑是其中成效显著的举措之一。

“28万平方公里的白马雪山自然保护区，70余名保护站工作人员，平均每人要管理4000平方公里的土地。”白马雪山国家级自然保护区维西管理分局局长钟泰认为，要想保护好白马雪山的森林资源，必须做好周边社区的工作，才能保证保护区的可持续发展。

“村民盖房子、做饭、取暖需要砍伐树木，采集松茸、药材、虫草等，对保护区植被都可能产生破坏；可取暖是刚需，致富也是群众期盼。完全禁止开发，老百姓吃啥？关键是能不能让群众在不破坏、甚至保护环境的同时解决基本生存问题。”白马雪山保护区通过推广新能源，用水泥瓦、金刚瓦来取代木板等方式，减少木材的损耗；通过加强市场监管、引导周边居民合理采集野生菌等，逐步实现了菌类资源的可持续利用。“环境好了，滇金丝猴种群数量也逐渐恢复、扩大，通过开发极少部分区域用于旅游，周围群众的生计也在逐渐改善，爱护生态的自觉性正逐步养成。”钟泰说。

我国在国家层面探索建设国家公园体制已近3年，其间针对国家公园与现有保护地的关系，人权、事权、物权的分配及管理有诸多讨论。“为什么需要国家公园？当然应该基于保护，但更需要超越保护。”大自然保护协会中国项目副主任赵鹏认为，国家公园是能唤起国民国家意识和民族自豪感的重要载体，只有站在这个高度，一些纠缠不清的利益问题才会有答案。

在开发中坚守保护底线

云南省的国家公园试验，从香格里拉的普达措国家公园开始。

2007年，迪庆藏族自治州人民政府在云南省政府政策研究室和大自然保护协会的支持下，在碧塔海、属都湖景区和一些森林、草地上开始第一次尝试——建设普达措国家公园。

以往，旅游活动高峰期每天约有1000匹马在碧塔海保护区的湿地内践踏，建立国家公园后，取消了马队，游客全部改乘环保观光车。王月说：“成立国家公园后，普达措将整个区域划分为严格保护区、生态保育区、游憩展示区、传统利用区，以开发利用不到5%的面积，实现了对整个区域95%的保护。”与此同时，国家公园周边居民不再在湿地养马，但其利益并没有受损。

为妥善处理国家公园建设与社区发展的关系，充分保障原住居民利益，迪庆州专门建立了社区生态补偿机制，每年由经营公司从旅游收入中拿出1000余万元资金，专项用于公园社区的直接经济补偿。社区居民切身感受到了国家公园建设带来的实惠，主动放弃资源依赖型的生产生活方式，并参与到公园森林防火、巡护监测等工作中。

核心保护区不做任何开发，游憩展示区主要通过将保护区周边土地纳入国家公园范围解决用地，成为云南建设国家公园过程中的主要选择。“游憩展示林地属于自然保护区周边的次生林，住宿等旅游服务设施则尽量建在国家公园以外。”普洱国家公园管理局局长张登林认为，国家公园建设，必须避免以开发为目的。“要选择长期投资旅游而不是投资房地产的。在开发中要加强监管，在后期工作中必须加强科研和社区共建。”

获建后的国家公园也不是高枕无忧。监管部门以全程监督、定期评估机制来保证资源的合理开发利用。“如果开发利用过程中对核心资源造成重大损失，必须摘牌。”云南省林业调查规划院自然保护区研究监测中心主任华朝朗这样表示。省林业厅国家公园管理办公室副主任杨芳认为，国家公园不是旅游景区，而是具有国家代表性的生态保护区域，应以保护为前提，兼顾科研、教育、游憩、社区发展等功能。

试点实践提供宝贵经验

“确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。”云南省林业厅相关负责同志表示，在全国主体功能区划中，国家公园试点区所在区域已被划为禁止开发区。2016年，云南省进一步结合全省生态红线划定工作，将试点区的严格保护区和生态保育区划为一级管控区，将游憩展示区和传统利用区划为二级管控区，严守生态保护红线。除不损害生态系统的原住民生活生产设施改造和自然观光科研教育旅游外，禁止其他不符合功能定位的开发建设活动，将各类开发活动限制在资源环境承载能力之内。

国家公园试点，不能仅限于实践，更要提供经验借鉴。完善政策与管理体系，云南努力探索建立中国特色国家公园体制。

首先是依法管护。《云南省国家公园管理条例》是我国大陆首部国家公园地方立法，2014年《云南省迪庆藏族自治州香格里拉普达措国家公园保护管理条例》出台，在全国率先实现“一园一法、依法管理”。不仅如此，云南还构建完整的国家公园规划体系，作为国家公园保护、建设与管理的科学依据和指导性文本；发布实施《国家公园基本条件》等9项技术标准。

“国家公园不是简单地加挂一个牌子、划出一片区域就可以。”赵鹏说，云南提供了很多可借鉴的经验，包括平衡保护与社区的关系，经营发展的模式，相关立法和标准等，但国家公园的整体布局和标准，急需国家层面出台。

国家公园代表国家利益，应由国家來投资做基础管护设施建设。赵鹏认同这一观点，他表示，部分设施的运营可以通过特许经营的方式由企业来运作，但必须以保护资源完整性为原则，以社会和环境绩效为导向，严格监督。同时，让所有相关方受益，包括国家意志得到加强，地方利益得到保障，社区得到发展，保护取得效果，才能使国家公园落地生根，可持续地发展。