税收法定原则——从“照章纳税”走向“税收法定”的中国税收

胡建淼教授创办

税收法定原则
——从“照章纳税”走向“税收法定”的中国税收

胡建淼教授创办

胡建淼国家行政学院法学部主任、教授

中国税收制度的定位和发展，与世界法治化、文明化趋向具有同步性和同向性。中国的征税行为，从“行政行为”走向“立法行为”，从“照章纳税”走向“税收法定”，伴随和标志着中国法治前进的脚步。

从五四宪法到现行八二宪法，我国四部宪法都没有征税权的规定，税收立法权一直不明确，但“税收法定”的精神早有显露，这从“公民纳税义务法定”的宪法视角可见一斑。五四宪法和八二宪法都规定“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”，这意味着没有法律依据公民不具有纳税的义务。我国立法法第8条明确将“税收基本制度”纳入到“法律保留”范围，但第9条又规定全国人大及其常委会有权把“税收立法权”授给国务院。我国《税收征收管理法》将征税权的设定权授给了法律和行政法规，即授给了全国人大及其常委会和国务院。

在制度规范的实践中，我国税收制度一直在自我演变。最早在1952年，当时的政务院发布的《全国税政实施要则》规定税收立法权归中央政府。1958年，全国人大常委会通过了《农业税条例》和《工商统一税条例（草案）》。到1977年，国务院批转财政部的《关于税收管理体制的规定》，规定税法的颁布与实施、税种的开征与停征都由国务院统一规定。1984年，全国人大常委会授权国务院改革工商税制和发布试行有关税收条例（草案）。从这个授权看，税收立法权是属于全国人大常委会的。在1985年，全国人大又授权国务院在经济体制改革与对外开放方面可以制定暂行规定或条例，这似乎表明全国人大要确认税收立法权属于全国人大。此后，国务院依照这两次授权制定了大量税收暂行条例，行使税收立法权。

这两次授权，由于没有列出明确目的，没有遵循“一事一权”原则，只笼统地说授权范围是“改革工商税制”与“经济体制改革和对外开放方面的问题”，授权范围模糊不清，这样的“空白授权”几乎把所有税收事项都授权给政府部门决定。另外，经国务院再一次授权，一些征税的行政法规由财政部或国家税务总局制定，这不符合“被授权机关不得将该项权力转授给其他机关”的基本原则。同时，两次授权也没有规定时效，1984年的授权虽于2009年废止，但至今国务院依然依据1985年的授权行使税收立法权。

我国现行的19个税种中，仅有个人所得税、企业所得税和车船税有法律依据，其余16个税种均以行政法规为依据，另有财政部与税务总局发布的数以百计涉税“细则”、“文件”和“通知”，以及由中央部委与省级部门发出的成千上万文件。我们似乎还停留在“照章纳税”的时代和观念之中，只要有政策和文件依据，都可征收。税收基本上成了行政部门的“家事”。随着经济的发展，政府开征新税的积极性持续高涨。对此，人们不禁要问，税收到底是行政机关的事，还是国家最高权力机关的事？税收到底应由政府的行政行为来设定，还是必须由全国人大及其常委会的法律来设定？当年的税法授权是否该应由国家最高权力机关收回？由此，“税收法定”的呼声越来越大。

2013年，党的十八届三中全会明确提出“落实税收法定原则”，这是为推动国家治理体系和治理能力现代化、全面推进依法治国作出的重要战略部署。2015年修正的立法法第8条第（六）项，根据税收法定原则，明确“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能由法律规定，强化了“法律保留原则”。新法克服了旧法对“税收基本制度”表述的模糊性，为全面推进“税收法定”提供了法律依据和保障。

由此，中国已从“照章纳税”走向“税收法定”。