让依法行政在科学的机制下进行

张亚君

【摘要】为提高政府管理能力，行政管理体制需要创新改革，要形成“权责一致、决策科学、执行顺畅、监督有力”的行政管理体制。科学的管理体制能够对依法行政起到必要性保障，从而保证行政机关能够依法执政。

【关键词】行政机关 依法执政 监督 【中图分类号】B82 【文献标识码】A

作为国家权力的实施者，行政机关在治理国家方面承担着重大责任，能否依法履行国家赋予的权力是行政机关能否合乎要求的关键所在。行政机关要形成“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力”的行政管理体制，科学的管理体制能够对依法行政起到必要性保障，从而保证行政机关能够依法执政。

行政机关的基础性要求是权责法定、权责一致

十八届四中全会提出的“法治政府”要求权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效。权责法定、权责一致是对行政机关的基础性要求。

一方面，针对法律、法规以及规范性文件进行合理审查。依法执政的关键在于依据的法律是否科学规范。一旦法律本身存在错误或偏颇，行政执法工作就必然会受到质疑，强调依法执政、依法治国的本质就是法律的正当性，正当的法律会赋予行政执法机构正确的权限，并规定其承担的正确责任。从现阶段情况来看，单部法律法规已经做到科学合理，但不同法律之间存在着一定冲突和矛盾，比如上级规范性文件与下级法源效力法的冲突、新规范性文件与旧规范性文件的冲突，等等，这些冲突容易造成行政机关在依法执政过程中依据不明。对此，我国相关部门应该对行政执法过程中的规范性文件进行梳理，找出不同文件之间、新旧文件之间的矛盾，结合客观事实进行清理和修正，将修正后的规范法律文件进行下达，要求各个行政机关依据该法律文件执政，只有保证依据的法律和文件具有正当性，行政机关依法行政行为才具有基础性保障。

另一方面，权责一致的重点在于落实责任，确保行政机关能够对自身执法行为承担责任。行政机关在制定公共决策和做出行政处罚时，如果社会公众对于其行政行为存在异议，行政机关都应该重新审视自身的行政行为。为保障行政机关的责任能够落实，我国应该构建责任倒查机制和责任终身追究机制。社会公众对行政行为存在异议，并通过法律程序认定行政执法工作存在失误或错误，应该针对第一责任人进行追责，同时不放弃对相关责任人的追责。

依法行政在实现资源最优配置的同时必须有法律保障机制

行政机关依法执政需要借助人力、财力和物力资源，但从目前情况来看，一些行政执法部门的财政经费并不足以满足需求，相关执法行为缺乏必要的保障机制。以粮食安全问题为例，自我国加入世贸组织以来，从对转基因产品的立法、科研、实验、审批，再到对转基因产品的推广等环节，均存在诸多急需完善的层面；有些科研机构制造假实验、假数据，当然就得出假结论；还有些相关部门玩忽职守、知法犯法。在农村，假粮食种子给老百姓带来的困扰不断发生。转基因物种在缺乏安全保障机制的情况下大量应用于食品和药品行业，安全状况令人堪忧。为了保障粮食安全和供给，国家制定了《粮食安全法》和《种子法草案》，完善粮食流通体系和市场调控机制，建立了粮食安全预警制度。为规范对外资进入我国种业的管理，国家还建立了种业安全审查制度。基于此，外国人、外国企业或者外国其他组织投资、并购境内种子企业，或者与境内科研机构、种子企业开展技术合作，从事品种研发、种子生产经营等行为必须在法律监管下运营。

在生命健康安全引起全民关注的大背景下，粮食安全问题不仅是科学技术问题，更是一个关系民族安全、国家安全的法律问题。粮食安全的源头是种业的安全，因此，对粮食品种的选育、试验、审定和推广应当进行安全性评价，采取严格的安全控制措施，国务院农业、林业行政主管部门应密切合作，及时公告相关审定和推广的信息。同时，对从事种子生产经营企业的市场准入，以及对种子生产经营许可证的颁发，须由省、自治区、直辖市人民政府农业、林业行政主管部门审核，并报国务院农业、林业行政主管部门批准。种子企业一旦有造假行为，并给农民的生产和生活带来影响的，应当取消其自行实验资格并予以严厉处罚。要规范品种审定制度。此外，还应建立品种退出制度。经审定的农作物品种和林木品种出现不可克服极端严重缺陷不宜继续经营、推广的，原公告部门应发布公告，停止经营和推广。

在法律范畴内采取最科学的方法执行政策，保障执政效果最优

依法执政的决策科学主要体现在重大决策和重大执法行为的预先审查，所谓重大决策主要是指金额数量、规模较大的行政决策；重大执法行为则是指受众范畴较广、案情比较复杂的执法行为。面对这两种情况，行政机关在作出行政决定之时应该先进行内部的审查，审查主要集中在合法性和合理性两个层面，一旦在审查过程中认为该决策或执法行为存在不妥之处应该及时停止，不得继续向行政相对人和社会公众做出该决策和执法行为。同时，任何行政决策和执法行为都应该对社会公众和行政相对人进行公示，接受社会公众和媒体的有效监督。

提高行政執法人员的个人素质和能力，并构建现代化行政执法培训机制

执行是依法执政的关键所在，依法执政的质量和效率都取决于执行的水平和能力，而执行水平和能力主要由执法工作人员的个人素质和专业能力决定。对行政执法工作人员而言，其执法的关键就是依法行政，以法律为准绳，而不是依据领导意志和个人主观意愿。我国行政执法人员数量众多，难免会存在一些素质不是很高的执法者。对徇私舞弊，暴力执法事件，行政机关绝不能姑息，应对违法执政的工作人员及时清除，严政除疴疾。应坚决避免违法执政、滥用权力。

对在职的行政执法工作人员，应进行定期培训。培训内容主要为专业素质和道德品格，培训专业素质的目的是要让执法工作人员能够专业执法、正确执法，避免因个人失误给行政相对人造成损害。培训道德品格的目的是让执法工作人员在行政执法过程中遵循内心的道德和正义，避免其出现违法执政、滥用权力等现象。行政执法工作人员也应当积极主动接受培训，以便在执法过程中能遵循心中的道德和正义，依法办事。政府及行政机构应坚持长期对工作人员进行培训，这不仅有益于保障执法工作人员提高执法能力，更有利于减少违法执政行为。

构建全方位、多渠道的权力监督机制是防止权力腐败的重要举措，更是依法行政的根本保障

首先，行政机关应该建立内部监督体系，以全面的内部监督防止出现违法执政现象，尤其针对责任重大、权力集中的行政部门更需要提出明确要求，加大对行政执法的内部审查。其次，上级管理部门应该对下级执法部门进行有效监督。针对内部监督容易出现舞弊情况，上级管理部门应该对下级执法部门进行全面监督管理，监督过程中要分别询问行政相对人和行政执法人员，应针对存在争议的行政执法案件进行重点监督。最后，要切实依靠广大人民群众实施有效监督。广大人民群众应该成为权力的最主要监督者，在依法执政的过程中，社会公众有权对行政执法工作进行监督并对相关执法行为提出质疑，行政机关应该主动接受广大人民群众的监督，并针对其中存在质疑的部分进行解答，借助广大人民群众的监督能够实现行政机关的依法行政，让权力监督无漏洞。

（作者为西昌学院副教授）

【注：本文系种粮主体分化和行为变迁下的粮食安全问题研究（项目编号：16XJY009）阶段成果】

【参考文献】

①夏新华：《整合与超越：域外法治资源与中国法治模式的建构》，《法治研究》，2016年第2期。

②林彦：《全国人大常委会如何监督依法行政？——以执法检查为对象的考察》，《法学家》，2015年第2期。

责编/张蕾 美编/杨玲玲