我国民事诉讼立案登记制的问题与完善

邵伟洪

摘 要：自从我国正式施行立案登记制，一改过去立案审查制的弊端，不对案件进行实质审查，只做形式审查，有效改善了“立案难”的问题。但在立案登记制施行的过程中，产生了一些问题，如：立案时对案件进行实质审查的状况仍未彻底改观；案件数量的快速增加导致人民法院案多人少的问题更为严重；立案登记制的相关监督和救济机制还不完善。为了改善这些问题，应当在立案中合理区分“形式审查”和“实质审查”的界限；改善人民法院的资源配置和队伍建设；加强对滥用诉权行为的防控；完善立案登记制的监督和救济机制。

关键词：立案登记制；优势；问题；完善

一、立案登记制实施的必要性

（一）立案审查制施行的困境

立案审查制的特点是当事人申请立案时，法院对该案件进行实质审查。按照我国《民事诉讼法》的规定，法院立案需要审查的内容包括：适格的诉讼主体、明确的被告、诉讼请求和诉讼理由、法院是否具有管辖权、证据等。事实上，在这个审查范围内，既有诉讼的形式要件，也有诉讼的实体部分。如：在诉讼主体资格的审查中，原告具备主体资格要求其与案件具有直接的利害关系，承担着案件法律关系中的权利和义务，这需要在案件的实体审理中才能得以判断。因此，立案时的实体审查事实上是对案件的一次粗糙审理，如果原告因此未得以立案，则意味着该案件未经实体审理即被“判决”，当事人的诉权无法得以行使。而对诉讼请求、证据等内容的审查，也有侵夺案件实体审理的嫌疑，这都是导致“立案难”的重要原因。由于上述立案审查制的特点，使得我国多年追求的“立审分离”无法实现，“立审分离”是降低诉讼门槛的需要，但司法实践中，起诉与受理阶段在一定程度上扮演着审判的角色，也就造成了所谓“起诉要件”和“诉讼要件”混淆。

在我国当前国情下，民事纠纷的绝对数量不断增加，这对法院工作造成巨大压力，对案件进行实质审查看似缓解了法院压力，但却增加了政府信访上访部门的压力。尤其是群体性的上访案例，造成了恶劣的社会影响，本该由司法解决的问题被拒在司法门外，造成了一边引导不接受涉法涉诉上访信访，一边又因为立案审查导致许多纠纷不能得到妥善解决。诉权属于当事人的程序性权利，不论其诉讼请求最终是否得到法院支持，都不能剥夺当事人的诉权。

（二）立案登记制的优势

按照《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》要求，自2015年5月1日起，改立案审查制为立案登记制。立案登记制有两个突出的特点，一是法院不对诉讼要件进行实质审查，二是禁止法院“不收材料、不予答复、不出具法律文书”，这一做法旨在实现“有案必立、有诉必理”，尽可能方便快捷的将纠纷纳入到诉讼中来。当然，这不意味着每一个案件不加区分的予以立案，但却大大降低了诉讼的门槛。对于符合法律规定的起诉条件的，应当当场立案；对于材料不齐的，应当一次性告知需要补齐的材料和期限，并先予立案；对于暂时无法判断是否应当立案的，也要先予立案。但《民事诉讼法》还规定了部分不符合起诉条件、危害国家和民族利益、不属于法院主管的案件不予立案。

立案登记制一改立案审查制的弊端，保证了当事人诉权的实现，将立案中的当事人由“正当当事人”变为“程序当事人”，将“起诉要件”和“诉讼要件”相区分，将案件审查的“权力”色彩转变为当事人的“权利”保障。这都将有利于解决当前“立案难”、“起诉难”的现状。

二、我国立案登记制施行的问题

（一）立案实质审查的状况并未完全改变

按照《民事诉讼法》第119条的规定，起诉必须符合四个要件：原告与案件有直接的利害关系；被告明确；有具体的诉讼请求、事实、理由；属于法院主管和管辖。事实上，对于起诉要件的四个要求并未脱离立案实质审查的范畴，从审查标准上没有和过去立案审查制区别开来，诉讼的“起诉要件”和“诉讼要件”也没有区别开来。尤其是《民事诉讼法》第121条规定，起诉状要载明证据及证据来源，证人姓名和住所。举证期限与证据开示都应当发生在立案之后，证据属于实体审理的部分，立案登记制的形式审查，其中的要义在于保障程序性诉权，而非排除其败诉的可能性，证据列明与否并非立案的必要条件。

（二）立案数量快速增长导致法院压力过大

最高人民法院的数据显示，自2015年5月1日立案登记制施行以来，至2017年3月，全国立案登记数量超过3100万件，同比增长33.92%，当场立案率到达95%，这无疑对法院审判的工作量提出了更高的要求，而司法资源的分配很难及时随着立案制度的改革而改变，使法院案多人少的情况更为严重。

另外，滥用诉权的现象开始增多。我国立案登记制改革之初，已经考虑到部分人无理缠诉、恶意诉讼、虚假诉讼的诉权滥用的可能，最高人民法院在《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》中明确对此类行为进行惩治。立案登记制之名深入人心，但具体精神和做法却未能被广大民众了解，部分民众甚至一些法律从业者误以为只要去告，一定会立案。这无疑增加了法院工作的难度和工作量。

（三）立案登记制监督救济机制尚不完善

相比立案登记制度本身的设立，其配套监督救济机制显得较为薄弱，不仅要对人民法院未按立案登记制的要求进行监督，还要对因滥用诉权造成司法资源浪费和侵害他人利益的行为进行救济。司法實践中，尤其在基层法院，立案登记制实施两年以来，立案庭的思维和做法并未有根本转变，因实体审查阻碍立案的情况时有发生，但却得不到应有的监督和救济。检察院对不予立案、不予受理、驳回起诉监督介入的程度相当低。最高人民法院在《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》中提到检察院的监督，但未能规定相关配套机制和流程，而检查系统并未出台相关意见和措施。

三、我国立案登记制的完善建议

（一）合理区分“形式审查”和“实质审查”的界限

需要进行实质审查的“诉讼要件”部分，不应当作为起诉要件的一部分，而针对形式要件的要求只应包括明确的原告、被告，符合形式要求的起诉状，对于诉讼请求的审查只限于有无，针对起诉状内容的审查不应包括当事人是否适格、事实与理由的判断、是否有证据、法律关系的判断等内容。为了立案登记制的形式审查要求，可以将起诉状格式化甚至表格化，而且起诉状是否符合形式要求是一目了然的，便于当事人抗辩，避免立案法官不依法立案的情形出现。最后，关于“形式审查”的范围不可扩大至是否属于法院主管和管辖，一个民事纠纷是否属于法院民事诉讼审判的范围，应由哪个级别哪个地域的法院管辖，涉及到案件性质的判断，势必需要进行实质审查才能够得出结论，甚至需要当事人之间辩论质证，因此，立案时不应将案件的主管和管辖列入审查范围。

（二）改善人民法院的资源配置和队伍建设

随着案件数量的增加，相应的送达、审前程序、案件审判、卷宗整理，一系列工作事无巨细都变得压力更大，并且由于立案登记制的实施，受理与审判之间的比重发生了变化，必须均衡法院的资源配置，配合立案登记制实施带来的变化。

为了适应立案登记制的改革，特别是转变既有法官队伍的老旧观念和做法，必须加强法院的队伍建设，提升立案庭的业务水平。除了培养其专业化、制度化思维，还应当注重不同部门之间的联合培训和转岗交流，以熟悉诉讼不同阶段的功能任务，从观念上区分“起诉”与“审判”，“实体”与“程序”的不同。另外，还应当建立配套的队伍考核机制，激励与惩罚并重，保证立案登记制不流于形式或者脱离其基本精神。

（三）加强对滥用诉权行为的防控

最高人民法院《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》针对滥用诉权行为主张制裁，制裁是减少滥用诉权行为一个行之有效的办法。根据情节不同，滥用诉权的行为人可能面临行政处罚甚至刑事处罚。除此之外，笔者认为滥用诉权违反了诚实信用的民法精神，也破坏了司法秩序的良好运行，针对尚未达到违法程度的践踏诚信的行为，应当对这类当事人建立诚信记录，当其再次立案时，应当强制其签署诚信诉讼承诺书，如有违反，可根据其承诺进行法制教育，起到糾正其错误行为，也起到警示他人的作用，必要时甚至应当借鉴对失信执行人的做法对其采取相应的社会约束。

（四）完善立案登记制的监督和救济机制

人民检察院作为国家法律监督机关，应当在立案登记制的改革和实施中发挥更关键的监督作用。立案的过程中，当事人为申请方，法院为主管方，而检察院作为第三方可以更为有效的起到监督作用。可以将检察院引入到立案监督和救济机制中来，甚至可以借鉴检察院派驻公安机关的形式，由检察院派驻专人参与到立案登记监督程序中来。

另外，对于不予立案的情形，应当简化救济机制。按照原有规定，当事人需要向受诉法院或上级法院投诉，法院在十五日内审查并反馈给当事人。但对于立案登记制来说，不涉及对案件实体问题的审查，是否应予立案应当是比较明了的，因此，应当设置即时复议的救济机制，减少当事人立案的时间成本。

四、结语

立案登记制实施两年多以来，我国民事诉讼立案率的提高是有目共睹的，但也有学者质疑这次改革有名无实，因为立案审查并没有改变过去对案件进行实质审查的状况，笔者同意这个观点。制度的改革不是一朝一夕，一劳永逸的，如何做到遵守立案形式审查的基本原则，又要适合国情和司法实践经验，不照搬照抄国外做法，还是一个需要非常值得探讨的课题。

参考文献：

[1]张卫平.民事案件受理制度的反思与重构.中国检察官，2015（15）.

[2]最高人民法院立案登记制改革课题组.立案登记制改革问题研究.人民司法，2015（9）.

[3]李腾.立案登记制改革：力戒镜花水月.上海人大月刊，2015（5）.