土壤修复资金的可持续性分析

伍春晖++李莉

【摘要】土壤修复行业缺乏清晰的盈利模式，社会资本的投资信心不足，迫切需要一个可持续的资金运作模式来解决。本文分析了PPP模式下，建立政府引导土壤修复基金，以财政资金为杠杆，拉动更多的市场资金进入该领域。从PPP+基金发起的可持续性、PPP+基金运营的可持续性、PPP+基金退出的可持续性分析了土壤修复资金的运作和管理，期待为推动我国环保领域土壤修复产业走得更远提供一定的参考和借鉴。

【关键词】政府引导土壤修复基金 PPP 可持续

据国家财政部公布了一组PPP统计数据显示：截至2016年底，已签约落地1351个项目，总投资达2.2万亿元，在政策“暖风”频吹背景下，截至2016年年底，绿色低碳项目已达6612个，我国环保产业PPP现已进入落地与改进的重要阶段，但更考验企业对技术、资金、管理及资源等整合能力，实现资金运作的可持续性。

我国土壤修复产业缺乏清晰的盈利模式，且由于相关政策法规的缺失，存在较大的投资风险，使得社会资本投入信心不足。融资条件的限制，贷款门槛过高，也使得融资贷款存在较大困难。因此，需要一个持续有效的资本运作模式来降低投融资风险，确保资金来源，既能解决目前制约产业发展的资金短缺问题，又能解决未来发展的可持续性问题。因此，对土壤修复资金的可持续性资本运作研究尤为重要。

一、建立PPP+政府引导土壤修复基金的必要性

在“融资难”的环境下关于PPP融资模式的创新似乎一直没有停止过，其中最具创新性的，就是设立政府引导产业发展基金。我国学者蓝虹也提出在追加土壤修复资金的可持续性方面，政府财政投资不如政府型基金，基金可以实现立即支付的功能，用于损害评估修复和对受害者的赔偿。政府型基金作为重要的资金机制来融通所需资金，用收费方式来聚集资金。但是在中国，政府型基金没有独立核算系统，收支两条线使基金没有独立性，很难满足土壤修复的资金缺口。其次，PPP项目的整个回报周期长。从投资角度来讲，漫长的合作周期充满不确定性，可能导致项目无法形成稳定现金流，为参与PPP项目的私营资本机构带来一定的风险，且目前市场上尚未开发出针对PPP项目周期特点的金融产品。再者，项目回报率有限，在基础设施领域，当一部分项目是非经营性项目，靠项目本身不能产生足够的收益，也就不足以产生可持续的投资吸引力。单纯的依靠企业或者政府，都不可能实现可持续发展。合作治理和共同治理被认为是实现可持续发展的最优制度，其中主要包括政府，私营部门和公众。PPP模式，作为土壤修复领域合作治理的具体形式，也会成为推动可持续发展的必然选择。PPP融资模式是通过政府与私营部门的合作，实现各参与方的利益，同时共同承担责任和融资风险。

土壤修复产业最大的问题在于如何加大该产业的盈利空间，吸引市场化土地修复资金的产生，以财政资金为杠杆，拉动更多的市场资金进入该领域。为此，我们可以考虑设立政府引导型土壤修复基金，宗旨是引导社会资金源源不断地进入土壤修复领域，基金运作按市场化方式执行，实现发挥财政资金的杠杆放大效应扶持土壤污染修复行业的发展。结合PPP+政府引导土壤修复基金的筹资模式，整合各项政府财政资金、民营资金，创造基金效益，吸引更多的民营资金进入土壤修复领域进行基金化运作，实现土壤修復资金的可持续性。

二、PPP+政府引导土壤修复基金模式下资金的可持续性分析

（一）PPP+基金发起的可持续性

为实现基金发起的可持续性，首先要保证PPP+基金的机构的稳定性。借鉴PPP组织模式，我们引入基金组织，建立如下风险共担、利益共享的基金组织架构（见图1）。在该架构的构建中，为保证私营资本参与政府引导土壤修复产业环保基金的积极性，坚持政府的引导作用，同时要加强社会资本在该组织的知情权、参与权、决策权，切实保障私营投资者的投资风险，提高社会资本的参与积极性。其次，保证投资管理、决策过程科学民主。PPP+政府引导土壤修复基金的投资管理应当建立专家组和评审委员会独立评审决制度。评审委员会成员可由政府部门相关的人员、风险投资行业协会自律组织的代表以及社会或高校土壤污染防治专家组成，以风投行业自律组织代表和专家为主要成员，这部分的参与人数应达到参与评审总人数的半数以上，所有参与的成员人数总和必须是单数且必须遵循回避原则。其次，政府控股的全资土壤修复项目管理公司根据评委会结果，对政府引导基金投资合作的土壤修复项目建设公司进行控股，并与社会资本形成合力，社会资本提供管理、技术和资金，创造土壤污染修复建设公司的经营效益，同时也实现政府引导基金的投资人的投资收益，增强了PPP模式下参与土壤修复项目的社会资本的投资信心，实现了多赢。

（二）PPP+基金运营的可持续性

政府引导的土壤修复基金的最终投向大多是投资金额大、回收周期较长的项目。在项目投资运营的过程中，为保证资金的可持续性，重点是要建立PPP+基金运作项目投资绩效考核。首先，明确各参与方的利益，使得政府、社会资本方、政府引导基金方都从项目通过PPP产生的最大化效益中各自获益。不论PPP+政府引导土壤修复基金投资于工业用地还是农业用地，在考核政府的投资绩效时，不能简单地以盈利状况作为标准，更多的注重政府投资的社会效益，应以政府引导基金带动社会投资人投资的规模、推动土壤污染修复建设项目的数量、对污染土地修复的环境治理效果、推动高科技环保企业发展壮大的数量、政府投资资金退出的收益、促进当地就业情况等为标准进行评价。作为社会资本，不论作为基金投资人的社会资本还是污染地块修复建设公司的社会资本参股的经营管理者，逐利性是其根本，社会资本方的利益可以从社会资本通过PPP土壤修复项目扩展投资领域、获得的投资回报率、企业的发展能力、提升民营资本机构的社会美誉度等方面进行评价。只有满足投资主体的多元化利益需求，才能吸引投资主体方形成源源不断的投资动力，才能使土壤修复项目的资金池资金充裕。

其次，在土壤污染修复项目保障投资项目资金安全，控制风险。投资过程加强资金管理，基金管理者每季度向政府引导基金管理公司报送专项基金使用情况，委托银行对托管的基金资金定期提交监管报告，建立投资止损机制，在投资协议中建立多重防火墙体系。对于项目建设运营公司，政府成立专门监管机构，定期核定项目运营成本，对民营企业的短期亏损进行补贴，使得民营企业“有钱可赚、有利可图”，且盈利相对稳定，这在一定程度上解决了土壤污染修复项目短期回报差的问题，使民间资本的稳定投资提供了可能。此外，污染地块修复建设公司应控制项目前期、建设期和运营期三个主要时期的经营风险；控制借贷规模，降低财务风险，特别是在保障企业的营运现金流量，控制资金的流动性风险，实现企业的可持续发展。

再者，在修复土壤污染项目过程中，创造土壤污染修复项目的可持续收益。对于社会资本参与控股工业用地土壤修复项目，它的来源可能来自与对修复土地的共同经营收益、土地流转收益、股权转让收益；对于农业用地修复的私营资本可以通过在耕地修复后与农户共同经营经济作物种植、生态养殖、美丽乡村农家乐旅游及政府惠农补助等项目丰富投资收益。对于城市棕色地块及矿区土地污染修复收益，通过修复后土地商业化规划利用及开发，实现土地的增值。因此，我们要保障投资者的投资回报率，可通过设立私营资本与政府共同经营期，在共同经营期内私营资本参与增值收益的分配，特别是在土地溢价收入为正的前提下，实现私营资本参与土壤修复投资的营业现金净流量越大，私营资本参与的期限越长，私营资本的投资回报率就越高。稳定、高额的投资回报就更能吸引私营资本进一步参与政府引导的土壤修复基金，进一步丰富了资金的来源。

（三）PPP+基金退出的可持续性

土壤修复项目具有持续时间长，资金需求量大等特点，为此，在土壤修复项目的籌资管理中建立灵活的退出机制，有利于提升政府资本使用效率，有利于土壤修复基金吸纳更优的社会资本，使得资金池如源头活水，汩汩注入。多数地区为政府引导基金建立市场化退出机制，保证基金滚动增长。退出机制主要有两种：一是政府引导土壤修复基金在所投资的污染地块修复建设公司存续期内将其所持股份有限转让给其他社会投资人或公开转让，但原始投资者同等条件下具有优先购买权；二是政府引导的土壤修复基金投资的污染地块修复建设公司到期后清算退出。如政府引导突然修复基金按约定退出后，资金回母基金进行滚动发展。此外，为了规避政府引导投资基金在退出阶段的风险，政府应根据实际情况，建立健全完善的退出机制，按照受益最大，风险最小原则，明确退出时间、退出方式、退出受让对象以及退出价格等，并在《引导基金管理办法》中予以规范，同时对于可预测的风险，应通过合同中的协议条款进行防范。对其他股东受让引导基金股权的作价原则、转让方式予以明确，以便在投资协议中先行约定，便捷转让。同时，建议在投资协议中明确各类保障条款，以便引导基金在完成对土壤修复项目的资金扶持后，保障基金投资公司的自由出入的权利。

PPP+政府引导土壤修复基金一方面解决财政资金投入不足，通过建立政府引导土壤修复基金，集聚社会资本，引导投资方向，提升了政府公共服务供给能力；另一方面让专业的人做专业的事情，吸纳社会资本通过管理、技术、资金入股参与污染地块修复建设，提高了政府管理的效率和质量，促进经济社会的发展。本文提出的PPP+政府引导土壤修复基金的探索尚处于理论创新提出阶段，在实践中有待进一步探索和完善，期待为推动我国环保领域土壤修复产业走得更远提供一定的参考和借鉴。

参考文献

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基金项目：江苏省高校哲学社会科学研究项目“土壤污染修复的可持续性筹资管理研究”（2015SJD304）阶段性成果。

作者简介：伍春晖（1983-），女，汉族，湖南邵阳人，讲师，任职于金肯职业技术学院，研究方向：财务管理；李莉（1982-），女，汉族，江苏南京人，实验师，任职于金肯职业技术学院，研究方向：计算机技术。