“联村联户、为民富民”背景下甘肃省旅游精准扶贫实施路径分析

张乐++窦凯

【摘要】近年来，甘肃省积极探索乡村旅游扶贫投入机制，拓宽扶贫投入渠道，加大乡村旅游扶贫投入力度，推动乡村旅游扶贫工作扎实推进，做到扶贫对象精准、带动方式精准、脱贫目标精准，围绕“精准”二字，探索出了甘肃旅游扶贫脱贫新路径。本文主要通过对甘肃旅游扶贫发展现状进行分析，深入剖析旅游精准扶贫实施路径，指出目前存在的问题并提出建议，为改善和创新精准扶贫的旅游发展模式提供新的思路。

【关键词】旅游扶贫 精准扶贫 甘肃省 “双联行動”

从2012年甘肃省“联村联户、为民富民”行动（即“双联行动”）的提出，到2013年国家“精准扶贫”方略的实施，再到2014年国务院发布的《关于促进旅游产业改革的若干意见》中首次提出“旅游精准扶贫”的概念，政策的实施只有一个目的，即以“双联”深化“精准扶贫”。旅游业作为一项综合性产业和美丽的事业，在扶贫脱贫方面发挥着物质和精神“双脱贫”的独特作用。甘肃贫困区域广泛，贫困人数众多，贫困程度深，甘肃省贫困人口占全国贫困总人口比例为27.8%，在省内86个县（区）中，集中连片贫困县（区）有58个和插画型贫困县（区）17个，贫困总人口317万人，扶贫脱贫已上升为甘肃的一号工程。甘肃依托人文多元化，景观多样性，发展独特旅游业的优势，大力推进旅游扶贫开发工作。在“十二五”规划期间，通过发展乡村旅游业甘肃省累计脱贫人口达到64.5万人，占到全省脱贫总人口的12.3%，其中仅2015年，旅游脱贫占到全省脱贫人口的17.5%，实现脱贫人口达到21.8万人，旅游扶贫俨然成为甘肃精准扶贫的主阵地和生力军。因此，基于“双联”的视角，把握如何“精准”，对甘肃旅游扶贫的实施再到实现扶贫脱困的大目标具有一定意义。

一、甘肃旅游扶贫基本情况

（一）省级统一规划，确保投入精准

甘肃省制定下发了《关于扎实推进旅游精准扶贫工作的实施意见》，就旅游扶贫资金投入、金融支持方面提出了明确意见。与此同时，按照精准到村、精准到户的要求，甘肃省旅游发展委员会同发改、农牧、扶贫等部门组织力量对甘肃省10个市州、58个集中连片贫困县（区）进行了摸底调查，全面掌握贫困县（区）所辖行政村旅游资源、生态环境、区位交通、市场客源、特色产业等情况，确定了464个贫困村作为国家和全省旅游扶贫重点村，并先期选择100个村开展旅游扶贫试点，作为旅游扶贫资金投入重点优先扶持、精准投入。

（二）省市联动支持，加大专项投入

结合《甘肃省推进“1236”扶贫攻坚行动资金整合方案》，按照政策集成、多轮驱动旅游扶贫工作思路，深化各部门之间联动，对发改、财政、旅游、建设、环保、国土、扶贫、农牧、林业等部门的项目和资金进行整合，逐步加大旅游扶贫投入，切实发展贫困村项目建设。与此同时，各级省、市旅游部门在旅游扶贫资金中安排专项资金发展旅游业，主要用于建设试点村的旅游基础设施、宣传推广旅游、建设公共服务旅游体系等一系列项目补助。2015年，旅游产业发展资金集中安排2000万元支持贫困地区旅游项目建设，甘肃省整合4200万元资金开展乡村旅游扶贫工作。2016年，争取国家7100万元资金开展旅游扶贫试点村建设；协调争取扶贫专项资金3600万元资金开展贫困地区旅游强县创建工作。

（三）市县统筹资源，整合项目实施

按照科学规划、资源统筹、集中招商、重点建设、分批实施、统筹推进的原则，统筹县级政府以财政资金为主体，引导金融资金和社会资金等各种资金参与实施旅游精准扶贫，促使乡村旅游业发展、完善基础设施建设、完善公共服务体系和贫困人口脱贫。陇南市康县是我省贫困程度较深的一个县，近几年自身生态优势，坚持统一规划、整合资源，分年建设、整体实施推进，每年集中新建40多个高标准旅游村，完善提高20个村。目前已建设成美丽乡村262个，建设形成了独具特色的生态景观风情线，串联旅游村69个，形成了贯通全境的乡村旅游线路。其中，花桥村、凤凰谷村、大水沟村、桂花庄村等一批旅游村先后被命名为“全国生态文化村”、“中国乡村旅游模范村”、“绚丽甘肃·十大美丽乡村”等称号。

（四）拓宽融资渠道，引进投资客商

省旅游发委、省商务厅、省扶贫办制定出台《关于精准扶贫富民产业培育支持计划的实施方案》，制定社会资金参与乡村旅游扶贫开发的引导政策和激励机制，完善各项乡村旅游扶贫开发的信贷、土地、税收等扶持方针，并编印《甘肃旅游招商项目名录》，大力开展招商引资，引导鼓励社会团体、民营企业、个体工商大户等社会资金投入乡村旅游扶贫开发。

（五）制定优惠政策，吸纳群众参与

实施以政府主导、市场运作、农民为主、社会参与的发展投入模式，鼓励农民集资入股或以村组集体经济组织采取“村支两委+村民”、“公司+农户”、“公司+农民旅游协会”等经营模式和方式开展乡村旅游扶贫，培育自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束、富有活力的旅游服务经济实体。对于贷款用于乡村旅游开发建设的农户，允许通过互助联保等方式用宅基地使用权证或自用房屋产权证作为抵押物，获得信贷资金。庆阳市天富亿生态民俗村联合78户农户注册成立了天富亿农民合作社，失地农民自愿采取用土地或资金入股，通过‘公司+农户经营模式，总投资3.8亿元，建成了现代城郊农业和旅游业为一体的天富亿生态民俗村，村民主要收入由单一的种植业收入变为“股金、租金、薪金”的多渠道收入，失地农民变为产业工人，乡村变为景区，温饱村变为小康村。

二、甘肃旅游精准扶贫的产业布局体系

推动旅游扶贫，首要解决的问题是贫困地区如何打造核心吸引物，把游客吸引来，培育起乡村消费市场，以消费带动增收。为此，甘肃省旅游发展委员会坚持因地制宜的方针，积极探索形成了6种类型的甘肃旅游精准扶贫产业布局体系。

（一）景区依托型

依托所在地区旅游景点，吸引客源，带动周边商业发展，增加周围群众就业率，取得长效发展机制。目前，甘肃省A级旅游景区共231个，其中有146个分布在贫困地区，辐射周边贫困村435个，贫困人口21.5万。贫困地区旅游景区每年吸引游客多达5746多万人，旅游收入358亿多元，约可带动21.6万贫困群众人均增收2240元。例天水市依托麦积山、玉泉观、南郭寺、水帘洞、仙人崖等国家5A、4A级旅游景区，成功打造麦积村、后川村等旅游专业村30余个，在此基础上发展农家乐600余户，每年户均收入达8万元以上。

（二）城镇依托型

依靠城镇人口密集、消费能力强的优势，甘肃省552个城镇1117万城市人口，形成了带动周边乡村旅游发展的巨大市场。甘肃省积极建设以农家乐为主的各类休闲设施，吸引城镇居民休闲度假、娱乐消费，发展城郊型乡村旅游产品，以此提高周边贫困群众的收入。与此同时，依照城镇旅游化、景城一体化、全域景区思路，建设旅游名城名镇，现已建成旅游名城名镇28个，正在建设44个。今年按照3A级景区的标准，打造18个特色小镇，涌现出了平凉崆峒镇、兰州青城古镇、临夏松鸣岩小镇、庆阳红色南梁小镇等一批特色旅游村镇。

（三）通道依托型

依托交通便捷的区位、密集人流物流优势，通过大力发展通道景观经济，沿通道布局实施景观美化工程，布点建设乡村旅游接待设施，靓丽的道路景观成为带动当地群众脱贫致富的旅游经济廊道。康县在境内三百里国省县道公路沿线统一规划，种植各类竹子、松柏、银杏、杨柳、等绿化树木，形成了一道独具特色的绿色风情线，建设具有历史气息的小径、亭、廊、休闲健身广场等旅游重要节点28个，串联美丽乡村60多个，形成了贯通南北的乡村旅游风情线。甘南州依托自然优势，在草原沿线公路种植花草，搭建牧民帐篷、建湿地公园等观景地，打造出3条绿色旅游廊道，种植观赏油菜花10万亩，形成村村都有观景台、厕所以及停车场，优美的草原风光吸引了300万游客，带动沿线发展农家乐1000多户，每户增收7～8万元。

（四）产业依托型

按片区规划发展特色旅游价值产业，建起万亩百合园、万亩玫瑰园、万亩梨园、万亩葡萄园、万亩茶叶园、万亩牡丹园、万亩桃园等多种观光农业园，依照地缘优势建起油菜花、山杏花、马铃薯梯田等大型农业景观区，吸引游客观光游览，摄影采风，提升农业特色的附加值，提高乡村旅游的吸引力。民乐县扁都口油菜花被命名为“中国美丽田园10大油菜花景观”；秦安县何湾桃花被命名为“中国美丽田园10大桃花景观”。

（五）康养依托型

甘肃省广大乡村具有原生态的景观、纯绿色的食品、最天然的生态、最清新的空气，立足这些疗养、度假、休闲、养老最珍贵的资源和吸引物，建设休闲度假农庄和疗养基地，让游客住下来，观生态景、吃养生饭、喝长寿水，深呼吸，慢生活，体验悠逸的田园生活。以帮助贫困人口就地就业、增收致富为主要任务。两当县云屏乡以其独有的自然景观，着力打造“游云屏三峡、观山水田园、品农家菜肴、赏云屏号子”的生态旅游品牌，形成以庙湾村等村庄为中心的环形旅游线路，共发展农家乐43家、乡村客栈12家，可同时接纳客源1100余人就餐，130人住宿，土特产商店数家、青酒手工作坊71家，户均增收2200元以上。

（六）新业态依托型

甘肃省贫困地区一些村镇靠不上景区、靠不上城、靠不上路，但当地群众挖掘自身优势，通过创意，凭借人文基础文化，开發旅游项目、打造旅游产品、创新旅游业态，建成一批书画旅游村、雕塑旅游村；凭借传统手工艺传承，建成一批富有特色的剪纸、香包旅游村；依托自驾游营地、滑雪场，打造出一批自驾旅游村、滑雪旅游村，形成典型乡村旅游的新型业态，吸引游客参与，推动旅游扶贫。陇西县和平乡永胜村依托其独有的历史积淀以及地缘优势，引进甘肃昊翰文化集团投资150万元，以建设中国艺术家产业基地为中心，吸引艺术家入住，并与贫困家庭结成帮扶对象，形成了旅游文化助推精准扶贫的新模式。

三、“双联”背景下甘肃省旅游扶贫模式解析

旅游扶贫重在政府扶持，贵在群众参与，关键在于构建群众从发展农村旅游中增收脱贫的渠道以及机制模式。甘肃在旅游扶贫的过程中始终坚持农户的主体地位，把贫困农民参与、贫困农民收益作为旅游精准扶贫的关键环节，完善利益分配机制。旅游招商引资全面考虑带动贫困群众的模式，旅游项目建设充分考虑贫困群众的参与，旅游开发活动充分考虑贫困群众的收入，建立旅游投资商盈利与当地贫困群众受益的利益纽带机制，确保旅游发展中群众增收获益最大化。

总的来看，在发展乡村旅游中贫困群众增收的途径主要有以下5个，一是直接参与乡村旅游配套经营；二是在乡村旅游经营群众直接参与相关接待服务；三是出售自家农副土特产品；四是以资金、土地、人力参与乡村旅游经营获取入股分红，五是参与乡村旅游合作社与土地流转机制获取租金。通过具体实行中建立健全起4种旅游扶贫利益分配机制模式。

（一）“景区+村+农户”模式

凭借景区的客源、贫困乡村开发乡村旅游，贫困户开办农家乐，依靠景区特色，以农家入户体验为形式，推动鼓励当地及周边居民发展民居食宿接待、景区就业、提供渠道供应农牧产品以及旅游产品销售，使开放式的乡村体验与封闭的景区观光形成互补模式。这是目前情况下我省贫困群众参与发展乡村旅游增加收入的主要模式。目前，甘肃省依托景区资源，发展乡村旅游的贫困村共有332个、从事乡村旅游行业的贫困户有4985户，实现年旅游收入2.49亿元。平凉市泾川县把乡村旅游作为主抓产业，通过制定合理发展规划、配套设施建设规划，整合各方资源，以易地搬迁、扶贫开发、乡村舞台等项目融合资金4200多万元，引进民间资金9500多万元，为加快全县乡村旅游发展、实现旅游扶贫提供了保障。并依照因地制宜、差异发展的要求，建成汭丰、温泉等规模较大的特色旅游小镇，以及具有红色文化记忆型的党原城刘、红河田赵山水田园型、农业观光型王村二十里铺、民俗体验型的王村完颜等8个特色旅游村，各村均配套建设了小康住宅群、文化集成服务中心、观景点、文化展览馆、蔬菜瓜果采摘园以及农家乐、酒坊、茶楼等设施，形成了特色鲜明、网状支撑的乡村旅游规划新格局。并坚持优化服务，旅游要素逐步完善。以打造特色美食为思路，传承开发面皮、蒸馍、蒸鸡、火烧子等农村名优特色小吃20余种，黄面发糕、懒面筋因其传承古法、特色鲜明分获“甘肃名小吃”、“甘肃名点”的称号。依照该地区传统民居特色地坑庄基、窑洞建设农户住宅，加快农家乐配套乡村旅馆建设，共建成30余户，并进行星级评比。大力实施农村道路畅通工程，网格化建设乡村旅游道路，开通公交专线。维护自然景观同时打造人文景观，依据历史人文对高崖雷神庙、田赵临潭垂钓、当原古城楼等一批乡村旅游景观进行保护性建设，打造玉都镇康家农耕文化馆、王村镇百泉孝谦文化中心等乡村博物馆；传承传统手工艺品制作，开设工艺品作坊，将剪纸、刺绣、面塑等工艺保留传承，共开发手工艺纪念品20多种，农特产品50多种。实现政府指导农户施行的模式。该县2015年实现乡村旅游接待游客1.8万多人，旅游综合收入逾200多万元，使旅游成为脱贫的有效途径。

（二）“村+合作社（协会）+农户”模式

此类模式是处在发展初期乡村旅游的模式之一，主要是由政府主导规划推动。由所在村委会整合政府项目资金，整体完善基础设施以及公共服务设施，例当地发展乡村旅游所必须基础设施如水、电、厕所、路，停车场等。此类运行机制是由村委会引导，成立相关合作社或协会等相关民间组织，集中进行经营、管理。打破传统各家各户运营的单个模式转为联合、股份、融资等共同发展、互助经营模式，以较为合理的集体运营机制，将生产、销售以流水线方式融为一体，并可以通过大量采购降低成本进行营销。此类方式通常配备统一标准以及制度实现规范管理、有序竞争。截止2016年，甘肃省已组建此类合作社425个，参与农户6375余户，实现旅游收入逾3亿元。庆阳市西峰区温泉镇黄官寨村成立了由全体村民均衡入股、共同参与、平均分配、市场化运作的天富亿农民专业合作社。在该社统一调配下，共流转土地200亩，填沟复垦土地200亩，争取各方资源建设一体化4A级景区，增加就近居民就业1500多人，使每亩土地年收入由500元变成5万元，农民收入当年由每人3000元变成了3万元，农户变成了经营户，贫困村变成了小康村。陇南市康县长坝镇花桥村经村委会统一指导，组建了旅游协会，以协会为中心进行统一管理，将住宿、农产品等统一价格，多方联络资源打开该地农产品销路，并通过集体统一大量采购营销，降低生产销售成本。经过努力，2015年村民人均收入达到5236元，贫困发生率从2013年的43.2%下降到27.1%，花桥村也因此被评为“中国乡村旅游模范村”。

（三）“村+公司（能人大户）+农户”模式

以村委会为主导，引进公司（能人大户），由该公司进行统一规范化运作，以投入资金、整合资源等方式建设服务设施，对农户住宅进行改造，以公司和农户共同经营模式，实现利益分配合理化。即：将农戶作为该公司子经营户，自我运营从事旅游经营，或以土地、房屋等资产入股转为股东由公司经营，所得收入由公司统一收取掌管，并依据事先协议与农户进行分成。甘肃省从事乡村旅游的公司企业共有112家，能人大户176余人，农户14405户，年营业收入8.64亿元。其中，张掖市金阳光集团公司在民乐县民联乡东寨村投资发展乡村旅游，在村委会的协调支持下，从该乡东寨村开发开始，合理规划建设以农副产品生产、休闲度假为主的复合型乡村生态休闲旅游新模式。2015年，该公司共投资5500多万元，修建山庄木屋、商品铺面、环境建设、改造污水管网等基础设施，同时配套文化展览区、采摘区、停车场、旅游厕所等特色项目。目前，在该集团带动下，东寨村下寨组50多户农户中已有35户办起了农家乐，同时辐射带动周边村200多名村民在金阳光休闲生态园实现就业，依托旅游实现整体脱贫。

（四）“村+电商+农户”模式

农村电子商务依托农村资源，建设信息服务站，通过线上网络服务，预定农家饭、农家住宿、农产品购买通道等，将互联网+乡村旅游作为抓手，壮大需求业态，形成以互联网助推资源整合、市场开拓、经营服务和组织管理的便捷有效旅游扶贫新模式。甘肃省目前已建立县级电商服务中心80多个，村级电商平台1万多个，从事乡村旅游的电（微）商4万多家，网上预订乡村旅游消费和销售额超过70亿元，农民人均增收240元，帮助8.5万贫困人口就业。陇南康县建立县级电商服务中心，发展电商企业16家，1000多户农家乐、实现了农家住宿网上预定销售，带动5000多户建档立卡贫困户直接和间接从事乡村旅游、占全县建档立卡户的41.7%，4650多名贫困人口实现了家门口就业，户均增收1万元以上。

四、甘肃旅游精准扶贫存在问题及机制创新

（一）甘肃旅游精准扶贫存在的问题

1.乡村旅游扶贫投入渠道过窄。集中连片贫困地区整体推进旅游扶贫，资金投入非常巨大。财政投入仍是乡村旅游扶贫的主渠道，但贫困地区往往财力紧张，导致旅游扶贫资金投入严重缺乏，资金总量不足与建设需求较大的矛盾比较突出。

2.乡村旅游发展融资难度较大。贫困地区乡村旅游市场化融资平台缺乏、渠道不畅。由于乡村旅游企业规模小，固定资产少，抵押担保不足，加上融资限制多，很难筹集到足够的开发资金，导致民间社会资本进入乡村旅游扶贫的投资规模较小，社会参与力量不足。

3.旅游扶贫金融支持力度需要加大。旅游产业融资条条框框较多，投入乡村旅游的信贷资金更加有限。对于旅游村贫困农户贷款给予优惠利率放款、扶贫资金贴息等政策落实还不到位。

（二）甘肃旅游精准扶贫机制创新探索

1.加大财政引导性投入。设立乡村旅游发展专项基金，重点用于基础设施、资源环境保护和培训等公共服务，特别对旅游扶贫重点村给予倾斜。结合新农村建设工程，把乡村旅游列入相关项目投资计划，进行优先扶持，提升乡村旅游扶贫效果。

2.创新旅游投融资体制。拓宽融资渠道，扶持具有带动效应的旅游企业，发行企业债券，或进入证券市场融资。加大银企合作和旅游重点项目招商引资力度，推动旅游资源向旅游资本转变，实现资本与资源的最佳组合。

3.完善旅游基础设施建设投资机制。进一步完善资金整合机制，加大发改、交通、农牧、林业、水利、建设等有关部门在新农村建设等方面项目资金整合力度，提高用于乡村旅游发展相关重点项目建设的比重，避免重复投资、重复建设，提高资金使用效益。

4.加大旅游扶贫金融支持力度。协调地方金融机构为乡村旅游服务设施建设提供信贷支持（农家乐、农家客栈、旅游商品生产加工企业和旅游商品销售门店）。增加小额补助贷款，建立贫困户小额贷款担保基金和风险补偿机制，对于旅游村贫困农户贷款给予优惠利率放款、扶贫资金贴息、风险多方共担的贷款支持。

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基金项目：本文受2016年度甘肃省高等学校科研项目：“双联”背景下甘肃省旅游精准扶贫研究[2016A-058]资助。

作者简介：张乐（1982-），男，甘肃泾川人，国际金融理财师（AFP/CFP），甘肃政法学院经济管理学院副教授，硕士研究生导师，研究方向：农村经济。