浅析行政事业单位内部控制规范执行中存在的现状及改进措施

【摘要】财政部2012年制定出台的《行政事业单位内部控制规范（试行）》，要求各行政事业单位从2014年1月1日开始执行，到现在已执行了四个年头，但由于种种因素，行政事業单位的内部控制仍存在许多问题，本文从执行中存在的比较普遍的内控意识不强、内控环境差，风险意识淡薄、风险识别能力不强，归口管理不到位等五个方面的问题进行分析，最后针对这些问题提出相应的改进措施。

【关键词】行政事业单位 内部控制 现状 措施

我国的行政事业单位掌控着很大部分的社会资源，社会公众对其关注度也较高，但长期以来，因其经济业务核算要求简单，涉及环节少，内控意识认识不到位，内控制度建立不完善，执行不到位，监督不严等问题，行政事业单位出现了单位经济管理混乱，资产损失浪费，贪污腐败，经济活动不合规、“小金库”等问题，为此，财政部适时制定的《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《规范》），对行政事业单位建立健全内部控制，对单位经济活动的风险进行防范于管控，规范单位管理，促进行政事业单位总体目标实现，具有重要的现实意义。但根据本人多年行政事业单位的内部审计工作所了解的情况，在执行《规范》的过程中，许多单位还处于初期阶段，存在一些比较普遍的共通的问题。本文仅从行政事业单位在执行《规范》中存在的问题进行分析，并提出相应的改进措施。

一、行政事业单位内部控制规范执行中存在的问题分析

（一）内部控制的意识比较薄弱，内控执行环境较差

良好的内控意识才能确保内部控制的健全及实施，部分行政事业单位从领导到一般人员仍然对执行内部控制规范的重要性认识不到位，内控意识薄弱，重发展、轻管理。没有良好的内控意识，也就没有形成好的内控环境，许多单位都未按照《规范》结合自身业务特点建立一套完整的内部控制体系及配套的各种规则制度，覆盖单位所有的经济活动内容。其次，部分单位对内部控制的认识停留在会计控制，一说到内部控制就是财务部门的事，以单位建立的各项财务规章制度代替内部控制，未能涵盖所有业务环节和相关人员，没有形成相互制约、相互监督的工作机制。最后极少单位建立了内控制度，但是由于内控意识不够，在执行中流于形式，“有章不循，有据不依”，未能积极主动参与到内控活动中去；甚者有的觉得制度太死，束缚了手脚，不利于活动的进行，想法设法钻制度的空子，严重阻碍内控的执行，加大单位经济活动的风险。

（二）风险评估意识淡薄，风险识别能力不强

在现实工作中，行政事业单位因其性质特殊性，普遍存在风险意识淡漠，主要体现在两个方面，一是对经济活动的外部风险评估意识不够，风险识别能力不强，因行政事业单位的特性，其外部风险主要是国家及地方政策，业务往来单位的资信等，一旦对政策解读及执行错误，不利于单位的发展，事业的开展，而且还面临着国家有关部门的检查处罚。对业务往来单位的信用、资质未能进行深入细致的考察，就有可能存在一定的履约风险，造成单位经济的损失。二是单位内部风险评估不全面，未能对各项经济业务流程进行细致的全面梳理，未能准确找出关键控制点，并有针对性的实施有效的内部控制。最终因未对经济活动的风险的进行全面、有效、客观的评估，无法有效的防范内部的各种风险，从而造成工作被动，且有可能造成关键岗位人员的廉政风险及单位经济损失的风险。

（三）归口管理不到位，内部管理混乱

许多单位未能很好的进行归口管理，例如物资的采购、合同的管理、资产管理、各项费用管理等等。这些经济活动未能实行归口统一管理，直接的后果就是，不能有效的降低支出成本，提高资产使用效益；管理混乱，各部门各自为政，缺乏相互监督相互制衡的机制；有些还存在管理上相互推诿扯皮的情况，造成工作效率低，不管对内对外都造成职工群众办事难。

（四）内部控制关键岗位设置及人员管理不合理

从这几年工作中接触了解到的单位的情况来看，大多数单位在内部控制关键岗位的设置及人员管理方面存在不合理的情况，主要表现在三个方面。一是部分单位因规模小或者其他原因未单独设立内部审计部门或专职审计人员，对单位内控执行缺乏有效监督和评价；二是有些单位虽然设立了相应的内审机构，但却与纪检监察或财务合署在一起，缺乏足够的独立性和权威性；三是未建立内部控制关键岗位人员轮岗制度，或者建立了轮岗制度，但未严格执行，加大了内部控制关键岗位工作人员的廉政风险。

（五）部门预算编制不科学，预算控制薄弱

近年来，随着国家对部门预算的逐步推行，行政事业单位对预算管理越来越重视，预算管理总体水平在一定程度上得到很大提高，但实际工作中部分单位的预算控制仍处在一个薄弱的位置。具体表现在，首先预算的编制环节，因为编制时间短、时间紧，实际使用各项费用的职能部门又未能完全参与其中，或者与财务部门沟通协议不够，导致预算编制质量低，项目预算不科学、不合理。其次，在预算的执行环节方面，有的未按批复的预算额度和标准执行，随意无序的调整预算和改变资金用途，存在无预算支出、超预算支出或者有预算不支出情况；有的未定期对预算执行进行有效的分析，与业务部门沟通不畅，造成预算执行进度偏低或偏高；有的甚至为了达到既定的预算进度，虚列支出或者不根据实际情况而开展业务活动，造成资金的损失浪费。

二、加强行政事业单位内部控制规范执行的建议措施

（一）强化内控意识，建立健全并完善内控制度

《规范》第六条规定，单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责，这就决定了单位的管理者对本单位内部控制起着至关重要的作用，领导首先要认识到内部控制的重要性，树立正确的内控理念，重视内部控制工作。单位还应加大对《规范》宣传力度，要将内控的建立与实施的理念传达到每位职工，实现全过程、全员性参与，形成良好的内控控制环境氛围。其次，单位应按照国家有关规定，结合单位自身实际情况，在广泛征求干部职工意见的基础上，建立健全内部控制制度，并根据外部环境的变化及单位经济活动的调整和管理要求的提高，进行不断的修订和完善。最后，制度建立了不执行就是一纸空文，单位从上至下都要严格按章办事，避免主观随意性的处理方式发生，确保权力在制度下运行，各项经济活动有序进行。

（二）强化单位各层面的内部控制措施

1.增强风险评估意识，建立完善风险评估机制。单位应当按照《规范》要求，建立相应的风险评估机制，成立风险评估小组，根据实际情况，每年不定期的至少一次对单位内外部的经济活动风险进行评估一次，并形成书面报告，作为完善内部控制的依据。对经济活动进行全面梳理，明确业务流程程序，针对风险点，采取相应控制措施，明确各岗位的职权范围，审批权限及相应的责任。

2.加强归口管理，明确归口管理部门。单位应按照《规范》的要求，根据实际情况，按照权责对等的原则，采取成立联合工作小组并确定牵头部门或牵头人员等方式，对有关经济活动实行统一管理。如对物资采购、资产管理、合同管理，部分收支业务等明确归口管理部门，要求归口管理对具体事项负责，例如合同归办公室负责、固定资产归资产管理部分负责、物资采购归事务中心负责等。同时明确归口部门的工作职责，做好各部门间的沟通协调工作；加强痕迹管理，做好相关资料的收集归档工作。

3.建立健全内部控制关键岗位责任制。按《规范》要求，结合单位实际，建立健全内部控制关键岗位责任制，明确岗位职责分工，确保不相容岗位相互分离、相互制约和相互监督，应当实行内部控制关键岗位工作人员的轮岗制度，明确轮岗周期。尤其是要强调内部审计机构作为内部控制监督与评价的独立性与权威性，要充分发挥内部审计在内部控制中重要作用，要求其定期或不定期对单位内部控制设计和执行的有效性进行检查，做出评价，指出存在的缺陷，通过分析原因，提出建议，为不断完善内部控制提供依据。单位负责人应充分利用内审结果，完善内部控制制度，提高内控执行力。内部控制关键岗位的工作人员要建立培训、评价、轮岗制度，不具备轮岗的单位应采取不定期检查或者专项审计等控制措施。

4.建立健全预算业务管理制度。单位应结合自身实际，建立健全预算编制、审批、执行、决算与评价等预算内部管理制度，对各个环节做出明确规定，明确职责权限，不相容岗位相互分离。在编制时要落实单位内部各个部门的预算编制责任，加强财务与各资金使用部门的沟通协调，确保预算编制依据充分、内容完整、项目细化，数据准确。在预算执行环节，应严格根据批复的预算安排各项支出，确保预算严格有效执行。单位应当定期建立预算执行分析机制，定期召开预算执行分析会，通报预算执行情况，对各部门提出的下一步的预算安排及预算执行中存在的问题进行分析，提出改进措施，提高预算执行的有效性。最后单位应强化对决算分析结果的运用，建立健全单位预算与决算相互反映、相互促进的机制，不断的提高预算编制水平与执行有效性。

近年来，各级财政部门及上级主管部门不断在加大对行政事业单位各个业务方面的规范和监督力度，且随着国家对行政事业单位改革进程的加快，社会公众对行政事业单位的关注越来越高，财政资金的使用效益越來越受到关注，单位依据《行政事业单位内部控制规范》建立健全内部控制与实施，才能提高管理水平和风险防范能力，提高资金使用效益，有效防范舞弊和预防腐败，确保单位可持续健康发展，维护单位自身和社会公众的利益。通过这几年《规范》的实施与执行，行政事业单位的内部管理水平和经济活动的合法合规性总体上还是得到了很大提升，但还是存在许多的问题，仍亟需解决，需要不断的探索与完善。

参考文献

[1]财政部.财会{2012}21号文，《行政事业单位内部控制规范》2012.11.

[2]于淼.行政事业单位内部控制研究[A].合作经济与科技，2017.1.

[3]唐旭.加强行政事业单位内部控制的几点思考[J].经营管理者，2013（32）.

作者简介：张静（1984-），女，汉族，重庆合川人，任职于长江重庆航道局。