德国教育事权与财政支出责任划分

周娟

摘 要：对于教育的事权和财政支出责任的划分，不同国家有不同的特点和规律；同一国家，不同层级政府对不同层级教育的事权和财政支出责任的划分也有所不同。德国联邦政府和地方政府在各级教育的事权和财政支出责任方面有着非常明确的划分，且以法律的形式加以确定。文章从基础教育和高等教育两个层级，分别介绍德国教育事权和财政支出责任在各级政府之间的划分。

关鍵词：德国；教育；事权；财政支出

在德国，除了《基本法》（the Basic Law）赋予联邦的相关教育权力之外，绝大多数教育事务由州政府负责。各州有权在州宪法框架内制定有关各级各类教育的政策和法规。而联邦政府在教育、科学和研究领域的责任在于对如下领域做出管理方面的规定：企业中的职业培训和职业继续教育，高等教育机构入学和高等教育学位（在此方面，州可以制定与联邦法存在差异的法律），学生财政资助，科学、学术研究和技术发展（包括引进新学者和学者升迁），青少年福利（尤其是早期教育、日托中心和托管服务），函授课程参与者的保护法律，法律专业准入规则，医学和辅助医疗专业准入规则，促进就业的措施以及职业和劳动力市场的相关研究。[1]

德国公共教育的支出责任主要由联邦、州和地方这三级政府来承担。这三级政府都具有与教育相关的经费决策权，但教育支出主要由州和地方政府负担（90%以上）。2011年，德国公共教育支出为1100亿欧元，其中联邦政府仅承担8.3%，州和地方政府分别承担了70.6%和21.1%。[2]

一、基础教育的事权和支出责任划分

在德国，义务教育从学生6岁开始，持续9到10年（不同的州年限不同）。此后，不再接受全日制普通教育的年轻人必须接受职业义务教育，直到18岁。公立中小学教育免费。

（一）事权划分

1.中小学教育

根据《基本法》和各州宪法，德国普通和职业教育系统的最高一级教育监管权力部门为州教育和文化事务部。州对学校内部事务（internal school matters）负责，执行主体为州教育和文化事务部及其下属教育部门，内部事务包括组织、计划、管理和监督整个学校系统，以及在相关教育法律的框架内对学校理念、教学和教育目标作出详细规定。学校的管理实体（the school-maintaining bodies）对学校外部事务（external school matters）负责。管理实体包括镇、市、自治市、农村区（rural districts）或区级自治市。外部事务包括学校建筑物修建、室内装饰、教学材料的采购和提供、人员管理和日常管理、非人员费用，以及学校的建立、变更、关闭等组织性事务。

对学校的监管包括法律监管、学术监管和对公立学校教职工的监管。法律监管涉及学校外部事务行政管理的合法性，通常由地方当局执行。学术监管由更低一级的监管部门负责。

公立学校由州或地方当局举办并共同管理。绝大多数公立学校由地方当局举办。跨地区的学校（如艺术、体育类学校，某些职业学校和特殊学校）由州举办。

2.双元制培训（公司内培训）

在地方，双元制培训由独立的协会组织（工商业协会、手工艺协会、农业协会、自由职业代表协会）负责相关的咨询、监管事务，以及法律规定的中期考核和结业资格考试事务。

（二）财政支出责任划分

1.中小学教育

（1）总体情况与各级政府分担比例

公共部门举办的中小学学校系统的财政责任主要由州和地方政府分担。州政府负担教学人员成本，地方政府负担非教学人员成本，材料成本（the materials costs），以及基建、运行成本。对于跨地区学校，州政府需要负担非教学人员成本和材料成本。2011年，德国普通中小学和职业学校公共支出为599亿欧元，州政府负担了79.1%，地方政府负担了17.6%，联邦政府负担了3.3%。[3]

为了平衡地方和州之间的财政责任，对于某些支出，州政府会通过“州预算”（the Landbudget）给予地方政府补偿（reimbursements）或一次性分配资金（lump-sum allocations）。此外，州政府还通过例如一次性补助（one-offgrants）的方式补贴学校基建支出，或通过某种补助（certain subsidies）补贴学校运行支出，从而给予地方政府资助。[4]

（2）对学生及家庭的补助

1）午餐补贴等

根据《教育法》，父母领取二类失业保险或社保福利、社会资助、儿童补助津贴或住房福利的儿童，在儿童日托中心、学校或课后学习中心有权获得午餐补贴，有权获得学习上和参加青少年体育俱乐部或音乐学校的支持，以及学校或日托中心组织的一日游的费用资助。地方政府负责为其提供资金。

2）教学辅助用品

大多数州提供财政资助，为学生购买或者免费提供教学辅助用品，资助程度取决于学生父母的收入水平和学生数量。这部分资金由地方政府或州政府负担。就读于私立学校的学生是否适用于教学辅助用品免费的资助政策，由各州决定。

3）往返学校的交通费

义务教育阶段全日制学校的校车服务由各州统一安排。学校交通服务通常由管理实体（例如地方当局）来资助。大部分情况下，各州提供补助。往返家校的实际形式，有的州制定了详细的规则，有的州给予学区和自治市自主权。公共交通通常是最实惠的方式。没有公共交通的地方，由地方当局提供校车。由于身体或心理疾病而不能自行往返家校的学生，地方当局还可以支付一名陪同者的交通费用。

4）学生资助

根据《联邦培训资助法》，从十年级开始，就读普通和职业中等学校的学生如果符合某些特定条件，比如父母收入低、没有其他经济来源以维持学业，就有权获得国家（联邦和州共同负担，以联邦负担为主）提供的财政资助。资助额度根据学生是否和父母住在一起，以及进入的培训机构的类型来判断。

5）住宿费和取暖费补贴

除了《联邦培训资助法》，根据《社会保障法》，学生在某些情况下有权获得合理的住宿费和取暖费补贴。

6）保险

联邦意外险适用于所有在上课期间、往返家校途中，以及在学校活动中的中小学生。学校活动包括任何短期的预备学习项目、学校步行游览、在国内外的游学和学校旅行。法定意外险通常由地方當局意外险协会负责。

（3）私立学校

私立学校的管理实体可从州政府获得各种形式的财政支持，财政支持的参考值是公立学校的办学成本。各州保证符合条件的学校有权获得标准化的财政支持，包括给予标准化的师资和材料成本的补助。州政府给予的一次性补助额度，基于具体的统计数据和学校类型，或者个别学校提出的需求的一定比例来计算。

州还提供其他形式的财政支持，例如补贴基建成本，为学生提供免费的教学辅助用品，为教师提供退休金，为具有公务员身份的终身教师提供带薪假期。家长和监护人可以获得学费和交通费返还。上述资金绝大部分由州政府负担，地方当局负担一小部分。对于私立学校的财政资助比例，各州不同，同时也取决于学校类型。[5]

2.双元制培训

（1）总体情况与各级政府分担比例

双元制非全日制职业学校①的财政责任由州和地方当局负责。公司承担公司内培训的成本，联邦政府提供额外的资金支持。2007年，双元制培训成本中，公共资金占23%，私人（企业）资金占77%[6]。可以看出，双元制的大部分成本由培训公司承担。

双元制职业培训学校部分受州和地方当局的公共资金支持。州承担学校内部事务成本（如学校监督、课程设置、教师培训、教师薪酬），地方当局负责学校外部事务成本（如建筑物的维护和翻新、日常管理、教学资源采购等）。此外，州也补贴学校建筑物成本。州政府负担职业学校80%的成本，地方政府负担剩余部分。[7]

作为家庭收入支持的一部分，联邦政府仅通过提供学生生活补助金的方式对职业学校进行资助。

（2）对学生和家长的补助

德国学生就读公立非全日制职业学校是免费的，但是就读其他类型的职业学校，特别是私立学校，或者学习某些职业课程则需要缴纳费用。此外，学生需支付课本、其他教学材料和往来学校的交通费。[8]

学生还可以获得培训公司支付的报酬。报酬根据集体协议进行调整，随着培训年限的增加，平均报酬约为熟练工人起薪的1/3。联邦政府还对学生发放生活补助金，作为家庭收入支持的一部分。

（3）私立学校

私立非全日制职业学校获得财政资助的范围、形式和标准等，与前述私立中小学相同。

私立职业学校在补充公立学校的情况下，最多可以获得办学费用80%的补贴，在取代公立学校的情况下，最多可以获得90%的补贴。其余的20%、10%的费用必须通过其所属的私立机构（如教会、大企业）、学生父母（学费）获得。[9]

二、高等教育事权和支出责任划分

（一）事权划分

1998年《高等教育总纲法》第四次修正案和2006年修改的《基本法》对联邦政府在高等教育领域的权力进行了重新划分。联邦政府保留的部分权力包括：一是保留高校入学和结业决定权，确保文凭互认；二是维持对大学生学习资助的权力，保证教育机会均等。联邦政府下放给州政府的权力包括：一是取消了联邦政府的高等教育立法权，二是取消了联邦政府今后对扩建和新建高校基础设施出资的规定，三是限制联邦政府的教育规划权，四是将包括大学教师在内的工资和待遇的决定权下放到各州，以便实施教授工资与绩效挂钩的改革。

经过这一轮改革，除了学生资助、文凭互认和部分教育规划权，其他高等教育领域的权力都属于州政府。不过，联邦和州可以跨领域合作，例如，高校以外的科研机构和项目、高校中的科研项目、高校科研楼的建设等。

（二）财政支出责任划分

1.总体情况与各级政府分担比例

德国公立高校的经费主要由基本资金、第三方资金和合同资金构成。2005年，德国高等教育经费收入中，80%的资金来自基本资金，16%来自第三方基金，4%来自合同资金。[10]

通常情况下，大学80%的经费源自州政府拨款，应用科技大学甚至有90%的经费源自州政府拨款。州政府拨款主要是基本资金，用于高校教学和科研的经常性支出，如人员工资、运转经费（包括材料成本和投资）等。根据修改后的相关法律，基建经费也由州政府承担。联邦政府的拨款除了少量基本资金之外，主要体现在对高校科研和基建方面的资助，以及学生资助。2011年，德国高等教育公共支出共计238亿，其中，州政府占83.9%，联邦政府占16.1%。相比2009年的13%，联邦政府所占的份额有所增长。[11]

州政府给予高校的教学经费和科研经费不分开计算和拨付。德国高校科研经费制度是双轨制（dual funding system）。一轨是基本资金，即政府拨付给高校用于教学和科研的经费。这部分资金包括高校的人员经费、实验室经费、图书经费等方面的支出，约占高校总科研预算的75%，主要由负责高校基本运行经费的州政府提供。另一轨是研究项目资金，主要是第三方资金和合同资金中用于科研的经费，约占高校总科研预算的25%。第三方资金中，33%来自德意志研究联合会（DFG），24%来自工商界，20%来自联邦政府，10%来自国际机构（主要是欧盟），7%来自政府和私立非营利科研部门，6%来自其他公共渠道，其中近70%是公共资金。合同资金中的科研经费主要来自州政府支持的科研机构、联邦和州政府的其他部门、基金会和基金社团（funding societies），其中80%是公共资金。总体而言，德国的科研经费中，来自工商界、联邦政府、州政府、其他部门的科研经费大概分别占60%、22%、15%和3%。

过去几年，联邦对高等教育的投入有所增长，主要体现在二者在某些方面的合作上。第一，2005年，联邦和州合作出台了“高校科研卓越计划”，旨在资助高校及其合作者的科研活动。直至2017年，联邦和州共投入7亿欧元，其中联邦负担75%，州负担25%。第二，2007年，联邦和州通过了《高等教育协议2020》（the Higher Education Pact 2020）以促使高校应对新生规模的扩大以及确保科研效率。项目第一阶段（2007-2010年）共需15.6亿欧元，联邦出资5.66亿欧元（约占36%），州负责项目的整体融资。第二阶段（2011-2015年）联邦出资70亿欧元，州负责项目的整体融资。2010年，联邦和州拓展了《高等教育协议2020》，启动了旨在优化学习条件和提高教学质量的《教学质量协议》（the Teaching Quality Pact）。到2020年，联邦将为其出资20亿欧元，高校所在的州负责项目的整体融资。第三，基建经费由州政府承担之后，作为补偿，同时也为了完善高校的科研基础设施、提高其跨地区影响力，联邦每年资助州2.98亿欧元（直到2019年），其中2.13亿欧元用于科研楼的建设，0.85亿欧元用于大型设备的购买和维护。2013年，这一补偿措施通过法律条文落地。科研楼建设资助由各州申请，提交联邦和科学协会审批。基于这些项目，联邦投入在高校基本资金中所占的比例，从1995年的10.9%增长到2010年的14.3%，2013的18.1%。[12]

2.学生及家庭

高校是否收取学费或其他相关费用，由各州自行决定。目前，德国多数州公立高校不收取学费，有些州收取一定学费，包括注册费、学校的社会设施使用费等。而大多数州，针对延期学生、学习继续教育课程以及正常学期之外的课程的学生会收费。德国一些公立高校不收取学费的重要原因是，政府拨款的重要指标之一是学生人数，收取学费会影响到生源数量。

（1）學生资助

在联邦层面，《联邦培训资助法》针对低收入家庭学生，会提供全部或部分的学生学费贷款，以及学生毕业后收入关联还款贷款。2001年，联邦政府联合德国复兴信贷银行、联邦管理办公室共同推出了“教育学分计划”。该计划面向未被《联邦培训资助法》覆盖的、36岁以下人群提供有息贷款。2010年，联邦政府针对特别优秀的学生实施了“德国国家奖学金计划”，该计划由私人组织（公司、基金会、私人等）和联邦共同出资。

在州层面，各州发展的学生资助系统为帮助学生完成学业提供强有力的支持。特别优秀的学生会获得相应基金会的助学金，这些基金会通常和教会、政党、工商界保持密切联系。德国国家奖学金基金会在德国同类基金会中规模最大，州政府为该基金会提供资金。德国学术交流中心（DAAD）为外国留学生和在德国高等教育机构从事研究或限期进修的青年学者提供奖学金。除德国学术交流中心外，一些州也有特别基金为在当地高等教育机构学习的留学生提供资助。在第一学位完成后，学生还可以根据州的《研究生援助法》获得奖学金以攻读研究生。

此外，高校学生受法定意外险保护，费用由州负担。

（2）家庭税收优惠

根据《德国所得税和儿童福利法》，所有25岁以下的学生家庭有权享受税收优惠，直到学生毕业为止。

三、总结

（一）基础教育

德国的基础教育有三个特点：一是各州高度自治，基础教育完全由各州负责；二是联邦和州之间、州与州之间存在合作关系；三是联邦和州之间、州与州之间通过建立协调机构来参与有关基础教育的决策，联邦教育部门的作用在于协调各州关系。

各州拥有基础教育的自主权，一方面可以调动各州办教育的积极性，另一方面各州能根据本州实际情况因地制宜地发展基础教育，发挥各自的特点和优势。联邦与州之间、州与州之间的合作，以及中间协调机构的建立，在一定程度上缓解了德国基础教育各州自治所带来的不足。从20世纪60年代开始，德国就采取了一系列旨在促进基础教育公平的改革；进入21世纪，由于PISA2000表现不佳，引发了新一轮旨在促进基础教育均衡发展的改革；从完全的各州自治，到建立不同层级的中间协调机构；从协调各州教学大纲，到建立联邦统一的教育标准和提升教育质量。上述改革无不体现了联邦对基础教育管理权限的逐步加强。

（二）高等教育

德国高等教育最显著的两个特点是对政府财政投入的高度依赖和高等教育机构的均质性。

高等教育高度依赖政府财政投入的体制，一方面，可以避免依靠市场调节而可能形成的高校财力方面的校际差异，利于实现教育机会均等和教育公平；但另一方面，会导致高校之间缺乏竞争机制，进而影响经费使用效率和教育质量。

近年来，德国高等教育领域进行了诸多改革，体现了政府尤其是联邦政府，试图打破高校均衡、促进高校竞争与分化发展，以及提高经费使用效率所做出的努力。这些改革包括高等教育领域权力的下移（从联邦到州，从州到高校）、绩效拨款的引入，以及“高校科研卓越计划”的实施等。虽然改革取得了一定的成效，但是，传统高等教育制度的影响，以及高等教育管理体系中市场角色的缺乏，使得德国高校未来的发展很难出现“金字塔形”的分化格局。

注释：

①双元制之外的全日制职业学校由州预算支持。

参考文献：

[1][2][3][4][5]The Education System in the Federal Republic of Germany 2013/2014[EB/OL].https：//www.kmk.org/fileadmin/Dateien/pdf/Eurydice/...engl.../dossier_en_ebook.pdf， 2017-03-12.

[6]Katrin Gutschow. Understanding the Dual System in Germany[EB/OL]. https：//www2.deloitte.com/content/dam/Deloitte/global/Documents/Manufacturing/gx-mfg-bridging-talent-gap-steel-industry-report.pdf， 2017-03-12.

[7][8]Cornelia Mattern， Dieter Timmermann. Stuckturen und Strukturprobleme des Deutschen Bildungssystems[R].Hagen ：FernUniversitat in Hagen， 2006.

[9]Stefan Hummelsheim， Dieter Timmermann. The Financing of Vocational Education and Training in Germany： Financing Portrait[EB/OL]. http：//files.eric.ed.gov/fulltext/ED441161.pdf， 2017-03-12.

[10]Kaulisch，Huisman. Higher Education in Germany-Country Report 2007[EB/OL].https：//www.researchgate.net/publication/241875419_Higher_education_in_Germany_country_report， 2017-03-12.

[11]OECD. Education Policy Outlook Germany 2014[EB/OL].https：//www.oecd.org/edu/policyoutlook.htm， 2017-03-12.

[12]德国统计局[EB/OL].https：//www.destatis.de/DE/Publikationen/Thematisch/BildungForschungKultur/BildungKulturFinanzen/Bildungsfinanzbericht.html，2017-03-12.