实践视域下地方高校推进校院两级管理体制改革的困境与出路探析

陈征

摘要：随着高等教育改革步伐加快，地方院校始终没有建立真正的校院两级管理体制，制约了高校发展。本文结合工作实际指出地方高校管理体制改革面临的困难，客观分析原因并提出推进改革的基本思路，为地方高校改革提供参考。

关键词：地方高校；校院两级管理体制改革；困境；探析

随着高等教育改革步伐加快，高校面临的人才、资源竞争压力日益增大，外延式的规模扩张逐渐失去了竞争优势，高校开始向以质量提升为核心的内涵式发展道路转向。发展方式的变化对高校的组织管理带来了新的挑战，以学校管理为主的传统集权管理模式的弊端逐渐显现，难以满足内涵式发展的要求，阻碍了高校的可持续发展。因此，以学院管理为主的校院两级管理成为了新时期高校管理体制改革的必然选择。总体看来，只有少数地方高校建立了相对完善校院两级管理体制，实行了真正意义上的校院两级管理，多数地方高校仍处于改革的探索和启动阶段，未能真正实行校院两级管理，制约了地方高校的发展。故加快推进校院两级管理体制改革，仍是地方高校发展道路上的重大现实课题。

一、地方高校推进校院两级管理体制改革面临的困境

当前，地方高校组织架构已经以学校、学院两个管理层级为主，进行了不同程度的权责划分和管理重心下移的尝试，但目的主要是为了减轻学校层面的组织管理压力，未触及学科关系重组，不同利益群体间责、权、利的重新调整与分配等深层次问题，地方高校推进校院两级管理体制改革面临着相似困境：校院两级权利、责任界定不清晰，权力下放以事权为主，学科、教学、科研等日常管理运行及经费支配权下放进度迟缓，重大人权、财权、物权集中于学校层面，教育资源整合和配置不合理，职能部门的职能转变步履维艰，距离管理重心下移、激发办学活力，提高办学水平和效益的改革目标相去甚远。

地方高校在结合自身实际推进管理体制改革进程中暴露出一些突出问题。一是学院主动性、积极性不高。有些地方高校的学院受传统管理模式影响，对学校依赖程度较高，“等、靠、要”的现象在一些学院非常突出，有的学院非但不能主动作为，反而主动“后退”，将应该以学院为主落实的工作推给学校和职能部门，甘愿当“配角”，学校不得不重拾“指挥棒”，参与到具体的管理工作中，影响学校履行监督考核和管理服务职能。二是办学条件、资源利用不合理。重复建设和资源浪费现象突出，多数学校已经为各学院购置公共服务、仪器设备等公用的基础教育资源，但仍有学院提出购置功能相近的仪器设备的要求，既占用大量办学经费，又导致教学资源缺乏统一监管，不便于其他学院使用，降低了利用率。三是考核激励机制不完善。多数地方高校已经开始推行绩效工资、生师比核编等与管理体制改革配套的措施，但考核激励标准过于死板，缺乏灵活性，激励效果并不明显。比如，基础性绩效所占比例过高，奖励性绩效所占比例较低，导致“干多干少差不了多少”的思想，影响教职工的积极性。四是实施精细化管理存在误区。多数地方高校简单的提出实行精细化管理，忽视了校院两级管理的基本要求，将更适合学院完成的工作上升到学校层面，增加学校层面的工作量，反而不利于工作落实落细，有悖于校院两级管理体制改革的初衷。

二、制约地方高校校院两级管理体制改革的原因探析

（一）思想认识和思维观念转变是推动改革的基础。只有将校院两级管理体制改革说明白、讲透彻，才能赢得教职工的理解和支持，将思想和行动统一到改革上，共同推动改革。一是认识不到位。有的地方高校前期没有针对校院两级管理体制改革进行深入宣传和广泛动员，很多教职工始终不理解校院两级管理的基本观点和改革目标等，没有形成基本的思想认同，不能凝心聚力推进改革、攻坚克难。二是传统组织管理观念根深蒂固。学院在长期办学实践中，习惯于学校的“指挥”，主体意识和创新思维受到束缚，对学院内部问题改革力度不足，形成了被动接受指令和过度依赖学校的思维惯性，总是希望借助上级部门和学校的力量推动工作，短时间内难以适应校院两级管理。

（二）校院两级管理体制改革是对高校组织管理模式进行的系统性变革，完善的顶层设计至关重要。必须制定总体规划，明确管理体制改革的重点工作和阶段部署，才能有力推动改革。一是改革总体规划不明确。校院两级管理不是一蹴而就的，势必要经过不同的改革阶段，一些地方高校急于推进改革，没有结合学校实际进行充分酝酿和广泛讨论，没有制定完善的改革方案、配套措施、任务分工等，缺少工作抓手，难以完成各项改革任务。二是配套管理体系不完善。多数地方高校没有结合实际建立、调整或完善责权分配体系、管理制度体系和目标责任体系，不能合理的划分校院权、责、利，明确校院两级分别承担的职责，更没有根据管理制度要求，重新梳理和规范工作流程，难以对校院共同确定的目标任务进行监督和考核。

（三）权力下放、责任下移是推动校院两级管理体制改革的基础，合理划分和正确使用权利，保证校院两级责、权、利相统一是落实各项改革举措的必要条件。一是学院权责不匹配。由于权力下放侧重于具体工作和日常事务管理职能的疏解，关系学院发展重要事项的决定权仍在学校，学院承担更多工作任务的同时，没有得到相应权利，影响学院参与改革的积极性。二是权责调配机制不健全。校院两级的权责并非一成不变的，多数高校不能根据内外部环境变化对校院两级权责进行重新分配或调整，很多时候校院两级承担的权责已难以适应实际工作的需要，急需适当调整。三是对权责的极端态度。学院不能切实行使赋予的权力，使学校不得不收回权力，分散精力参与学院的具体工作；职能部门看重权利，不能有效转变职能，有的地方高校职能处室在权责清单梳理時，甚至不愿明确列出部门的权利。四是信息反馈机制不完善。随着事务性工作下放至学院，信息沟通以单向下达为主，导致学校对学院实际情况缺乏了解，决策容易“想当然”，管理服务缺乏针对性，难以满足学院的实际需求。

（四）高素质工作队伍是推进校院两级管理体制改革的根本，是各项改革举措落实的关键。一是领导干部素质不高。有的干部思想有惰性、路径存依赖，主观上不愿了解学校改革的决策部署，不能结合本职工作思考服务校院两级管理体制改革的新招法，仅遵照校领导的指示开展工作。二是学院管理人员能力欠缺。随着管理重心下移，习惯于传统管理体制的学院工作人员逐渐暴露出管理经验不足、工作效率不高的短板，不能快速转变角色，适应工作节奏。三是管理人员配备不合理。学院行政领导班子成员多为“双肩挑”人员，完成教学、科研任务的同时，兼顾学院的管理，工作职责范围过大。同时，管理重心下移增加了学院管理人员的工作量，学校却没有相应地配套人事编制，导致学院人事编制与工作量不匹配，影响学院的工作积极性。四是培训机制不完善。校院两级管理人员权责意识不强，缺少全局观念和工作思路，工作效率低，影响改革任务的落实。

三、地方高校推进校院两级管理体制改革的基本思路

（一）体制改革要坚持统筹推进与先行先试相结合。校院两级管理体制改革是系统性的变革，必须坚持自上而下统筹推进，确定完善的改革方案，明确改革思路和总体规划，分步实施，保证改革举措落地。同时，选取基础条件较好、积极性较高的学院作为改革试点单位，改革内容选取由易到难，坚持边做边改，允许失误。通过先行先试，以点带面，循序渐进推进管理体制改革。

（二）权利下放要坚持适度集中与实事求是相统一。要严格按照上级要求，做到权利适度下放，对不适宜下放的权利坚决不能下放，做好学校层面的统一部署。同时，地方高校要结合办学定位等方面的特色与差异，自主选择适合的改革模式与实现路径，不要求“一步到位”。可以结合学院的实际，探索“必要”和“可选”两类权责清单，由学校和学院共同确定，避免权利下放“一刀切”，确保责权利相统一。

（三）实际工作要坚持监督指导与自主办学相协调。要将学校从“运动员”的角色定位中解放出来，进一步转变职能，学会当“裁判员”，行使学校监督指导和管理服务的主要职权，对学院予以监督指导的同时，建立容错纠错机制，遵循适度指导的原则，避免影响学院的主动性和积极性，激励学院发挥办学主体作用，积累工作经验，推动校院两级管理体制改革。

新时期，校院两级管理体制改革是激发地方高校发展活力，实现事业发展的重要体制保障。地方高校必须重新审视改革中存在的困难与问题，认真分析短板与不足，结合自身实际确定改革发展思路，充分做好改革前的准备工作，才能将校院两级管理体制改革推向前进。

参考文献：

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