对我国住宅建设用地所有制形式的反思

摘要：我国城镇土地自82宪法后归为国有，主要是借鉴了香港地区的土地制度。但是几十年以来，成效并不乐观，不仅未能合理地利用土地资源，而且使大量的国有资产流失。且随着近年来到期房的续期问题以及房产税的即将收取而状况百出，在理论上不能自圆其说，在实践中的做法也是矛盾重重，不能保障民众的合法权益，让利于民的理念在土地的使用中，尤其是在住宅建设用地上未能体现出来。尽管学者提出多种解决方案，但均不能从根本上解决各种问题。基于这种现状，不得不反思我国土地制度，包括住宅建设用地的规定是否合理。

关键词：土地批租；续期；房产税；住宅用地私有化

香港由于特殊的历史原因及实际状况，其土地制度适用英国本土的批租制度，不仅未因稀缺的土地资源的限制受到影响，反而在短期内创造了令人瞩目的经济奇迹。我国的土地制度在上世纪发生过几次大的变化。总体来说，1982年以前都存在私有制，但82宪法改变了这一状态，自此我国土地类型只存在国有与集体之分。

一、住宅建设用地制度的由来

（一）我国土地的所有制形式

1982年宪法改变了之前的土地制度，该法第10条规定：城市的土地属于国家所有。将城市土地收归国有。至此，我国土地进入国家所有与集体所有模式，完全排除了私人所有的形式。

（二）住宅建设用地所有制形式的由来

如上，自1982年开始，我国土地结束了私人拥有所有权的历史。城镇的住宅建设用地属于国家所有，个人可通过相应的方式取得一定时期的使用权，期限由国务院规定。即对于该部分土地，个人只能享有用益物权，不能获得所有权。这一规定是借鉴了香港土地批租的做法。

土地批租制度是香港最基本的土地使用制度，即对土地享有所有权的英皇授权香港政府将相应的土地有条件地租与土地需求者。香港政府批租土地有严格的条件限制：包括期限、对价及土地使用的限制。根据土地利用的总体规划及不同地区、地块的利用情况规定了不同的使用期限及方式。在相应期限内，承租人履行了相关义务便可享有充分的使用权；当租期届满，若无续期，则香港政府无条件收回土地使用权及地上建筑物。香港政府批出的土地年限有75年、99年、10年、21年及999年，其中75年是最常见的年期。75年期又分可续与不可续二种。可续即75年期届满可申请续租一次，并按时价重缴地价，反之则政府无偿收回土地使用权。

二、实践中存在的困境及理论梳理

（一）与将要实行的房产税的冲突

近几年，房产税的征收已成为一个热门话题，但官方对于住宅如何征收房产税目前并未有明确的表示。国务院于1986年发布的相关条例表明，对于个人所有非营业用的房产免纳房产税。若未来要对个人的非经营性房产征税，对象如何确定？若对所有的非经营房产（包括农村宅基地上的房产与城镇住宅）征税，那农村宅基地之上的房产数量和面积如何确定？若只针对城镇的住宅，又如何让城镇居民信服，何以体现法治过程中的公平？另外，对于农村的宅基地而言，其本来就带有很浓的福利性色彩，其最重要的是社会保障功能，只要是集体组织中的成员，那生来便可享有相应的宅基地，并且不可向集体之外的自然人和组织转让。但对于城镇居民就不同，尤其是对于购买商品房的居民而言，购买商品房时需要缴纳大笔的土地出让金，很多居民都是穷其一生并且负债累累才可购买遮风避雨之所，若在其还负债的情形下再征收房产税，何以体现让利于民？

（二）自动续期费用的收取无明确规定

我国《物权法》第149条规定，住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。该条只表明期满自动续期，但未明确是有偿还是无偿，若是有偿，费用如何收取？该问题是随着温州一批20年到期房逐步显现出来。深圳和青岛在早些年就有类似案例，之所以未引起广大民众注意，是因为该两地的到期房在续期时缴纳了较少的出让金，而温州重新续期的出让金太高，对于连买房时的债务还未还清的民众来说，无论是资金能力还是情理上，都无法接受。

国土资源部于2016年12月向浙江省国土資源部发出了复函，明确了三个大的方向：一是不需要提出续期申请；二是不收取费用；三是正常办理交易和登记手续。可见，其对《物权法》第149条第1款作了较为明确的说明，但是该种做法能否从根本解决相关问题，如税收，仍有待商榷。

三、住宅建设用地私有化之反思

（一）借鉴其他地区土地制度时应当因地制宜

首先，香港特区有其独特的历史渊源，在19世纪便成为英国的侵占地，其适用的土地制度其实是英国本土的制度，只是结合香港地区自身的特点进行修正，无论是经济、文化还是社会现状，大陆与其相差甚远。

其次，香港土地资源有限，所以其土地规范相当系统化，无论是公共设施用地还是住宅用地都是经过制定严密的方案且通过严格的程序才能通过并加以实施，除了物尽其用，还以尽可能节约面积的方式使用；但是大陆不同，其土地资源丰富，就算如同香港一样制定尽可能节约土地的规范，也不可能真正地加以实施。

（二）确立住宅建设用地私人所有模式

从实践中看，首先，土地，作为一种财产，唯一特殊的地方就是其为不动产。既然是一种财产，所有的个人和组织也就可以当然地通过合法手段取得所有权，国家不能对其限制。若按照我国目前的逻辑，动产所有权和不动产所有权是不同的含义，所有权的概念实际上出现了实质上的分裂。其次，我国土地的公权力性质太过浓厚，我国的土地制度不仅与西方及香港的个人主义与自由的理念不同，相反，还要担负很多公共职能。再次，土地使用权无法体现对《物权法》的统摄，尽管《物权法》采纳了所有权、用益物权、担保物权的体系，但实际上，其土地担保物权是建立在使用权之上，而并非建立在所有权基础之上。换句话说，担保物权是用益物权之上的担保物权，使担保物权与用益物权处在了不同的层次。作为土地占有来讲，其本权也并非所有权，而是各种使用权。这样的一个体系，所有权并不能起到对他物权和占有的统摄作用。可见，我国的土地制度在理论上也有漏洞。

四、小结

综上，自82宪法以来，城镇土地变为国有，主要是借鉴了香港地区的做法，但是其在借鉴的过程中就出现了问题，致使我国的土地制度不能体系化。笔者认为：首先，对于确定是所有权还是使用权，是两种完全不同的立法模式；其次，目前规定为使用权的这种模式已经出现太多问题，若未来征收房产税，无法从理论上解决“房地一体”的问题。另外，若是根据《物权法》的规定以及国土资源部的答复，住宅建设用地使用权到期后若可不受次数限制自动续期，那不如直接规定个人对住宅建设用地可享有所有权，不仅从理论上解决了“房地一体”的困惑，而且能从根本上解决目前存在的众多问题。

作者简介：高雅春，女，汉族，1993年9月出生，甘肃天水人，毕业于甘肃政法学院法学专业，现于甘肃政法学院读民商法专业研究生。