论网络舆情的决策价值及危机治理

2017-08-23房正宏

阜阳师范大学学报(社会科学版) 2017年3期

房正宏，王　冲

论网络舆情的决策价值及危机治理

房正宏*，王冲

（阜阳师范学院商学院，安徽阜阳236037）

网络舆情介入决策过程似已成为不可逆转之势，它对公共决策会产生正反两方面的作用和影响。在互联网时代，公共决策机构特别是各级政府需因势利导，既要加强网络舆论的监控和引导，发挥网络舆情固有的决策价值和功能，又要强化对网络舆情的监测和数据分析，实现网络舆情危机事件的可防可控。

网络舆情；决策价值；监管；舆情危机；治理

当前，社会经济结构日趋复杂化和利益价值取向日趋多元化，均增加了各级政府管理经济社会事务的难度，这对公共决策的民主化和科学化也提出了严峻挑战。为此，决策机构需要探索构建一套能够深入了解民意、广泛集中民智、快速反馈决策信息、提高决策水平的决策机制；而蕴藏于网络空间的大量舆情信息及运行于网络平台的舆论思潮，因链接了现实社会的社情民意而能够很好地发挥决策参考功能。在Web2.0技术不断深化以及移动应用不断发展的时代，互联网已成为反映社会民意与民声的重要来源和渠道。利用互联网用户产生的各种数据信息进行社会舆情分析，已成为当前收集信息与获取民意的一个重要技术思路。在互联网时代，网络舆情介入决策过程已成为不可逆转的发展态势。

一、网络舆情具有积极的决策优化价值

决策是人们就需要解决的问题所作的行为设计和抉择过程。其中，公共决策是指公共组织在管理社会公共事务过程中所做出的决定与抉择，政府决策则主要围绕公共决策的调查、分析、制定、实施与评估而进行，“是指国家行政机关执行宪法、法律，发挥行政管理职能作出的处理国家公共事务的决定”[1]。政府决策的核心是行政决策，它是行政机关开展行政管理活动的首要环节，贯穿于整个公共管理过程始终。美国学者拉斯韦尔曾在1956年探讨了决策过程的七个阶段划分,即情报、建议、规定、行使、运用、评价和终止，此后，不断有学者对政策过程及这一模式进行修正和改进。不认怎样划分，决策过程不外乎包含决策制定、选择、执行、评估等环节。网络化参与的实践表明，无论处于决策过程哪个环节，网络舆情均可施加积极影响、具有积极的参考价值。

（一）有助于汇聚网络民意，增强决策的科学性

网络在今天的社会生活、政治生活中的渠道作用和反映民意的价值越来越大。网络虚拟、便捷与自由的属性，使其拥有“最少过滤”的信息，成为“最少修饰”的意见平台，是决策机构了解社情民意的重要渠道。当下，中国高达7.31亿网民的庞大群体，已经让互联网当仁不让地成为公众意见表达的最大平台，成为社会热点难点问题的集散地[2]。通过网络平台，普通民众能够实现和决策者的平等交流与沟通，打通与政府部门及决策机构间的界限，有效压缩时间和空间。因此，网络具有汇聚社情民意的天然优势，有助于增强决策的透明度，提升决策的科学性。理论上说，决策的程序和方法可笼统分为“发现问题并确定目标—拟制备用方案—选择最佳方案—方案的修正完善”等步骤，其间每个环节和步骤均可介入网络民意。如发现问题和拟制备用方案阶段，可以通过网络调研、论证、问证、网络投票等方式广泛收集民情社意，获取前期必要的数据信息，反馈并评估决策方案的可行性和科学性；在选择最佳方案及方案的修正完善阶段，又可利用大数据技术进行舆情信息统计及定量分析，以筛选出至优方案，体现决策的科学化。

当前，人们借助网络发声是一种必然和进步，通过网络了解世界、参与社会已然成为习惯，所以网络问政应运而生，这有助于在网络空间开通政府与网民互动的窗口。决策机构特别是党政机关可以通过网络问政等方式获取舆情信息、使决策过程更加透明更加民主，这是互联网技术推动决策发展的逻辑必然。近年来，我国各地政府纷纷开通微博，以便能更好地通过网络听取民意汇集民智、传递政声、回应关切，在不断增强决策透明度的同时也赢得了民心，从而有效了提升决策的科学化水平。

（二）有助于扩大公共参与，增强决策的公信力

在互联网时代，公众一旦通过网络媒介与各级政府之间建立起直接的互动关系，网络民意便不可避免地介入决策过程，其理论上的积极意义在于增强决策的民主性、提高政府行为的公信力。因为“公民参与可以使公共决策具有更符合公民偏好的价值基础，可以降低公众对政府的不信任，也可以使政府获得更高的公众支持和满意度，从而减少分歧和冲突。”[3]像网络调研、网络听证等网络化参与方式实现了广大网民对公共事务的建言权、对公共事务决策过程的知情权,或许并不能保证每个人的利益都绝对不受损害，但是利益诉求得到充分表达,决策过程透明，某些群体的不满情绪有渠道得以释放,恰恰有助于提升政府公共决策的公信力[4]。党的十八大报告提出“保障人民知情权、参与权、表达权、监督权”，强调“坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序”[5]。公民的广泛参与就是公共决策的重要依据，有序扩大公共参与是推进公共决策科学化民主化的保障。

公共参与能够提升决策机构的公信力，还在于公民参与对于公共决策过程起到优化作用。由于互联网的普及与发展，一些决策机构在公共决策过程中逐渐探索出一系列公民参与机制并付诸实践，包括网络调查、政策草案网络征求意见、网络听证、市（厅、县）长信箱、电子政务测评官员等，这类网络化公共参与机制，能够较广泛、较全面地收集反映社情民意，其间的舆情信息能够为政府决策提供有价值的意见参考，在推进公共决策科学化民主化的同时，也增加了决策过程的透明度。

（三）实现网民与政府互动，增强决策的民主性

公共决策力戒闭门造车、防止“拍脑袋”决策，而应在加强与公众互动交流与信息反馈中扩大信息源，提升决策的民主化水平。在互联网时代，通过网络新闻、BBS论坛、QQ群、微信群、博客网站及电子政务平台等媒介，网民可以立即发表不同的意见和建议，民意表达更加畅通，互动交流更加容易；民众通过网络更容易直接行使其表达权与参与权，决策者能够广泛听取舆论声音，必然能增强决策的民主性。当前，各级政府部门及公共决策机构通过网络了解掌握舆情，通过微博、微信、电子政务等渠道密切与网民的联系，倾听网民呼声，回应网民关切，均取得了非常好的效果。2011年被称为中国政务微博元年，一批政务机构与政府官员纷纷试水，开通微博账户问计于民，从“微问政”走向“微施政”。更有一些“微言”影响力大的官员，能带动一个地区、一个群体都加入到微博中来，听民意，解民忧，促民生，与网民进行直接、积极的互动，拉近了与公众的距离，增强了政府决策的民主性。

决策的过程是一个由感性到理性的加工升华过程。感性是基础，它有赖于信息源的扩大与有效供给，网络提供了最好的渠道；理性是对感性的升华，既需要决策者的智慧，也需要广大民众的互动参与以提供决策参考，网络则提供互动参与的公共平台。公共决策作为对社会价值进行权威分配的主要手段，在民主化管理的现代社会，必须充分反映并努力实现不同阶层民众的利益诉求，必须处理好各种具体利益要求和不同利益关系。由于互联网技术的发展，“互联网＋”联结起经济、政治、文化等社会生活领域并不断促进相互间的融合；公民的网络政治参与推动了网络民主的实践，有助于增强政治生活的透明度。一定意义上说政治生活透明就是政务公开、政治民主。在这个前提下，决策者的权力与责任是对等的，能够最大限度避免自身价值偏好与利益倾向的影响，力求决策过程与决策目标的民主化。

二、网络舆情对决策过程的消极影响

在网际空间，网民民意容易汇聚成复杂的网络舆论场，形成海量网络数据信息，网络舆情由此生成。相对于政府决策或公共决策而言，网络舆情主要通过网上决策咨询系统、通过公民的网络化参与而发生作用。但网络是柄双刃剑，它在为公民提供无限便捷参与平台的同时，所产生纷繁芜杂的网络舆情及人声鼎沸的舆论思潮会对公共决策产生负面影响，特别是无价值乃至虚假的网络信息、谣言等，对政府的决策往往起误导作用。一般而言，无论是公共决策还是政府决策，其过程优化一般都遵循民主化、科学化、法制化的原则。如果大量网民非理性参与及由此生成的海量网络舆论信息，夹杂其间的思潮观点真伪难辨、泥沙俱下，必将影响到决策者的价值取向和决策参考，从而影响决策过程优化，导致决策方向的偏离。

（一）网络民意表达扭曲误导决策，影响决策的科学性

网络舆情所蕴藏的海量信息和数据，能够提供决策者巨大的决策参考价值。然而，网络舆情的偏差与偏激性，容易扭曲网络民意而误导决策，从而影响决策的科学性。“互联网舆情是社情民意中最活跃、最尖锐的一部分，但网络舆情还不能等同于全民立场。随着互联网在中国的迅速普及，新闻跟帖、论坛、博客的出现，中国网民们有了空前的话语权，可以较为自由地表达自己的观点与感受。但由于网络空间中法律道德的约束较弱，如果网民缺乏自律，就会导致某些不负责任的言论，比如热衷于揭人隐私、谣言惑众，反社会倾向，偏激和非理性，群体盲从与冲动。网络舆情反映社会事物容易出现偏向性。”[6]加之网络自身的特性为网民提供了身份掩护，使得网民身份具有隐蔽性，因此，网络舆情不可避免地带有某种偏激性和情绪化色彩，产生“群体极化”现象并导致舆论偏向、蔓延。因此，有学者认为，决策科学化民主化的现实困境本质上源自民主化和科学化之间的内在紧张关系。从决策理论来看,决策的民主化和科学化对应于决策的两种取向,即政治取向和理性取向决策科学化坚持决策的理性取向,而决策民主化坚持决策的政治取向。决策理性取向的内涵之一，是决策过程具有封闭性,主要在行政系统内部运行,倾向于秉承价值中立的技术理性准则,与公众参与等社会影响力保持距离,并将距离保持的程度看作是决策理性化和科学化的重要衡量尺度[7]。

在利益多元化的现代社会，公共决策很难赢得利益相关者“异口同声”的支持信任。政府决策的实际情形常常是：一些人信任、支持这项决策，对另一项决策则表示怀疑、不信任，而另一些人可能正好相反。当然，另一方面说，民众的质疑、监督和不信任，也是决策部门改进决策流程、提高决策质量与公信力的推动力量。这首先需要支撑起公平正义的价值“高线”。……不断弘扬公平正义的政府，定能占据价值制高点，集中体现公平正义的决策，定能得到最广泛的信任支持[8]。为此，政府机构必须善加辨别网络舆论、合理采集网络舆情信息，将公平正义的价值共识转化为决策共识，通过决策共识支撑起决策公信力。

（二）公民的非理性网络参与，影响决策的合理合法性

非理性以感性为主，区别于处于正常思维下对情势进行判断并做出选择的理性。非理性参与即是以情绪化、感性参与为主要特征，多诉诸参与者的感觉表象和情绪倾向；有时表现为情绪化宣泄、肆意表达意见，这时就很容易产生网络“群体极化”(Group Polarization)效应。美国学者凯斯·桑斯坦首先提出这一概念：“群体极化的定义极其简单：团体成员一开始即有某些偏向，在商议后，人们朝偏向的方向继续移动，最后形成极端的观点。”并说：“在网络和新的传播技术的领域里，志同道合的团体会彼此进行沟通讨论，到最后他们的想法和原先一样，只是形式上变得更极端了。”[9]在网际空间，绝大多数参与者几乎都是隐身（匿名）的，当他们以“隐身人”身份参与网络活动时，而缺少理性参与所应具备的综合分析、逻辑推理、准确判断能力，网络造谣传谣、传播错误舆论及观点就成为可能，若受利益驱使，发布网络虚假广告、网络诈骗等违法事件就可能发生。由此产生的网络舆论，很容易误导政府决策，影响公共决策的合理性和合法性。

2009年巴东县的邓玉娇案比较典型。事件发生后某论坛的网友“屠夫”不仅承担了“意见领袖”角色，还在事发后不久赶赴巴东县走访邓玉娇家人、到医院及看守所等地采访当事人，并把介绍事件进展情况的文字和照片发送到网络上，传播给更多的受众。在网络声势的影响下，后来又有更大量网民参与其中，通过网上线下互动扩大事件的传播与影响、给政府施压。由于“群体极化”效应，不少网民过度参与或情绪化参与，导致参与行为失范，渐渐酿成网络舆情事件。其实，邓玉娇刺死官员已超出“正当防卫”界限，按法律有关规定应属刑事犯罪，但由于网民的“仇官”心态及其他因素形成的“群体极化”效应，当地政府和司法机关迫于强大的网络舆论和社会舆论压力最终判处邓玉娇无罪。这一案例虽然在司法界尚有争议，但其结果是网络舆情的发酵和发展影响到了政府（司法）机构决策的合理与合法性。

（三）网络民主与自由的虚幻镜像，影响决策的民主性

网络空间的虚拟性、匿名性、交互性和无边界等特性，使网络舆情在利益表达、价值传递等方面呈现出自由性与多元化特点；加上传统媒体“把关人”作用逐渐削弱，民众的各种思想意识、价值观念、道德规范乃至生活准则都可以实现网络表达——如各类主题论坛和版块，既有积极健康的网络舆论也有非主流的网络思潮，其内容包罗万象、驳杂纷呈。互联网几乎是完全开放的，它拓展了人们的公共交流空间，公众通过BBS、新闻点评和博客网站等可以立即发表意见，随意表达观点和看法，人人都是传播者。这种网络表达的自由性及网络舆论的随意性，很容易为部分网民为实践并推行直接民主增添无限遐想。因此，这部分网民或由此形成的网络舆论便倾向于决策者要充分采纳网络民意、依据网络舆情进行决策。殊不知，主观夸大网络民主的价值和功能，过度追求网络民主权利及相关的政治权利和利益诉求，只会导致网络民主成为一种“乌托邦”理想，基于这种理念及决策行为，必定有违民主化决策的初衷。

在人人都有麦克风的时代，决策机构在做决策时要广泛听取公众特别是广大网民的意见、建议，在纷繁复杂的网络舆情信息中析出合理而有价值的主流舆论，确实是一个需要认真对待的现实问题。网络言论自由、网络民主并不等于网络无政府主义。网络民主是一种美好的直接民主理想但必须经历循序渐进的实践过程，就其普遍性而言网络民主目前的发展并不成熟。超越现有的社会历史条件而扩大网络直接民主的实践，或者企图在网络空间放任个人自由权利甚至推行个人自由主义和无政府主义，都会使网络民主变成虚幻的“乌托邦”镜像。

三、加强网络舆论监管及舆情危机治理

网络舆情一般是指通过互联网表达和传播的各种不同情绪、态度和意见的信息交汇，是民众通过网络传播媒介和平台对社会事件、公共问题所产生并持有的政治态度、信念和价值观的综合反映。通常而言，民众的见解看法和政治态度只有公开表达出来时，其观点和价值取向才会被他人知晓并可能产生一定社会影响。当民众的具体政治态度和价值取向被公开表达出来并形成了群体的共同看法时，舆论所强调的“公众、公开”等特点就得到了强化，舆情就会转变为舆论。可见，网络舆论即是通过互联网表达的公众意见和言论。广义上的舆论相当于公众意见，它和舆情间相互转化是一种常态。网络舆情向舆论转变后，又会受舆论的刺激而得到强化，并在新一轮转换过程中实现舆情与舆论两者之间高频转化。从网络舆情与决策的线性关系看，网络舆论（民意）是促成决策的出发点，网民的政治参与构成决策的推动力，网络舆情中大数据信息可以作为决策评估参数。

（一）探索构建系统的网络舆情监测模式

网络舆论其实也是公民公共参与扩大化的一个显现，而公共参与的扩大又推动了网络舆论对政府决策施加影响。政治参与主要是公民参与制定、影响和贯彻公共政策的行为，网络给予公民一种“技术性赋权”并由此搭建了公民参与政府决策的新平台。和传统意义上的决策行为相比，网络化参与可以强化政府与网民间的互动从而增强决策的民主性，点对点式的直接互动——比如说电子政务系统，又提升了决策工作效能。因此，对决策者或决策机构而言，各级政府部门要高度重视网络舆情的社会影响力，加强网络舆情规制，引导发挥其对政府决策的积极影响；对于决策的理性程度而言，要大量筛选网络舆论信息数据、析出舆情思潮，选择适合政府行政决策的最优方案。强调公民网络政治参与对政府决策的积极影响，除了网络民意可以为政府决策提供客观的网络数据和相关信息之外，还因为网络公共参与对网络舆论形成及其对政府决策过程所起到的推动作用。互联网发展的实践表明，网络舆情越来越具有决策参考价值和大数据分析价值，它对一个社会的价值观念、思潮趋向、政治认同、社会治理乃至社会稳定均能发挥“晴雨表”作用，因此，各级政府都必须重视网络舆情对决策活动所产生的影响和作用。

网络舆情对决策过程及决策目标具有的功能与价值，有赖于公民的网络化参与得到有效发挥，多数时候，其反面的分析价值反而大于正面的参考意义。为此，需基于经验层面探索构建一个系统的网络舆情监测模式。可以结合实际工作部门舆情监测的经验做法，探讨建立一个全生命周期的舆情监测指标体系，以实施有效的网络舆情管控（见图1）。这一系统模式运行的机理是：系统首先从系统环境中收集（输入）基本的舆情信息或数据，对这些海量数据和信息进行大数据分析、进行信息安全等级评估后，实施舆情信息分类管控，以实现系统运行的目标，即实施网络舆情监管。其中，对系统要素如“网络舆情安全评估”“网络舆情预警预测”等的指标体系构建，是工作难点，也是需要在实际工作中不断探索和研究的重点。对此，不少学者进行了有意义的探讨，如聚合网络碎块信息以获取舆情事件全貌、基于记忆提升网络舆情发展趋势预判、基于Blink DB（在海量数据上运行的查询引擎）的网络舆情大数据挖掘等技术，都是非常好的思路和方法。

图1：网络舆情监测系统运行模式

（二）实现网络舆情危机事件的可防可控

网络舆情主要以新闻评论、微博、BBS论坛、QQ群和微信群、论坛跟帖及转帖等方式表现出来，它能够折射一个社会普通民众的思想倾向、价值取向和认同状况，且具有直接性、自由性、交互性、隐蔽性、突发性、偏差性等特点，网络舆情突发事件若处置不当，便有可能诱发民众的不良情绪并引发过激行为甚至违法，从而影响到基层社会的稳定，因此，对那些对抗特定社会主流意识形态的思潮倾向、有违社会核心价值的隐蔽性思想观念进行监测，加以教育、引导、规范使之符合主流意识形态的价值要求，不仅成为我国社会主义思想文化建设的重要任务，而且还是加强政治合法性基础建设的重要举措之一。特别是网络造谣传谣行为及网络违法现象，由于直接参与现实社会的互动，很容易酿成舆情突发事件。所以，要加强网络执法和网络治理，在对网络舆情进行有效地监测的前提下实施必要的网络舆情管控。

“中国的互联网管理属于典型的重规制模式，在一定程度上对互联网起到了管制作用。但中国的网民规模大、素质良莠不齐，政府力量有限，政策的滞后也无法适应快速变化的新形势，需要建立新的管理模式来应对。从中国的现状出发，虽然不能完全照搬发达国家以行业自律为主的轻规制模式，但可以在现有的政府主导型管理模式的基础上做一些渐进式的微调，从权威管理走向共同治理。”[10]鼓励并引导公共机构、行业主体特别是公众参与互联网治理，而其重点则主要集中在舆情信息的监测与管控，以及对突发危机事件的处置上。近些年来，网络舆情对公共事务管理和政治秩序稳定等方面的影响与日俱增，一些重大网络舆情事件的发生使人们日渐认识到网络舆情对危机事件预警及社会监督所起到的巨大影响和作用。这方面的案例不胜枚举，均不同程度地引发社会关注并带来一定程度的危害性。细究网络舆论的生成、传播到舆情发酵的过程，网民的网络化参与起着至关重要的作用，是这一模式运行过程的起点（见图2）。如同舆情监测系统一样，网络舆情危机事件的综合治理也可被看成是一个封闭的系统，加强对系统因素及运行环节的监管、特别是加强对偏离方向的运行环节进行干预和治理，以保障该系统的良性运行，才能充分彰显系统的功能，最终实现网络舆情危机事件的可控。

图2：网络舆情危机事件治理模式

众所周知，由于互联网的发展导致物联网技术应运而生，云计算是互联网的核心硬件层与核心软件层的集合，大数据则是互联网智慧和意识产生的基础；互联网、物联网、云计算、大数据等信息技术均为“互联网+”提供技术基础和信息平台。可见，物联网、移动互联网等是大数据的来源，大数据则是为物联网和移动互联网提供有用的分析、获取价值，而且，大数据还可以对一些事件及其发展趋势进行预测、进行观点提纯。即是说，通过对网络上海量的舆情信息进行大数据分析，可以描绘网络舆论的走向、预测网络思潮的导向、甚至能分析意识形态的安全状况。那么，加强网络信息管理、强化网络舆论监控，必须做好的一项基础性工作就是跟踪大数据技术发展，提高数据信息管理水平。因此，加强网络信息数据挖掘的隐性舆情分析、基于大数据技术的网络舆情分析等，都将成为网络舆论监管及网络舆情危机治理的重要技术路径。

[1]杨海坤，李兵.建立健全科学民主行政决策的法律机制[J].政治与法律，2006(3).

[2]黄福特.人民网评：汇聚社情民意应该发挥互联网优势[DB/OL] .http://opinion.people.com.cn/n1/2016/0926/c1003-28741750.html.

[3]朱旭峰.推动公民有序参与公共决策［N］.人民日报,2011－10－19（17）．

[4]张道刚.公共决策的公信力何在[J].决策，2006(12).

[5]中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编［M］.北京：人民出版社，2012：26-27.

[6]祝化新，胡江春，孙文涛.2007中国互联网舆情分析报告[DB/OL]. http://yuqing.people.com.cn / n / 2012 / 0727/c 209170-18615411.html.

[7]黄小勇.决策科学化民主化的冲突、困境及操作策略［J］.政治学研究，2013（4）.

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[10]童楠楠，窦悦，王建冬.当前中国互联网治理应坚持的八条原则［J］.电子政务，2016（4）.

2017-02-01

2016年度安徽省哲学社会科学规划项目“网络舆情对政府决策的影响研究”（AHSKY2016D132）。