构建城市群环境治理合作的复合激励机制

□王玉明

（广东行政学院 行政学教研部，广东 广州 510053）

构建城市群环境治理合作的复合激励机制

□王玉明

（广东行政学院 行政学教研部，广东 广州 510053）

城市群环境治理必须构建一种长效的复合激励机制，包括基于利益驱动的参与激励、基于制度约束的相容激励和基于观念认同的归属激励。形成强大的内驱力和必要的外推力，将城市的个体理性导向集体理性，使得个体收益与区域整体利益相容。利益驱动是城市群环境合作的直接动力，引导城市政府积极参与环境合作必须重视利益诱导和利益共享。制度约束是维持城市群环境合作的重要推力，建立基于政府权威的正式惩罚制度和基于自愿约束的非正式惩罚制度，完善区域环境合作的法律法规，建立环境合作协议和规范，发挥其激励约束功能。观念认同是城市群环境合作的内在动力，培育城市群环境共同体理念，强化政府的环境责任伦理，为城市群环境合作提供心理基础。

城市群；环境治理合作；复合激励机制

所谓激励，心理学将其界定为行为主体受到外界刺激或内心体验到某种需要，从而产生某种行为动机，进而产生某种特定行为的过程。当行为结果对个体有利时，个体将会重复这种行为。反之，可能会改变这种行为。对行为的强化分为两种：一是正强化，即为了强化或肯定某种行为，用令人满意的结果对该行为进行奖励。二是负强化，即为了弱化或否定某种行为，惩罚这种不符合要求的行为，以避免再次发生该类行为［1］274。经济学中对合作行为的激励强调两个基本条件：一是参与约束，即每个参与合作者的收益超过其不参与的收益，以此诱导个体参与合作。二是激励相容约束，即在满足前面第一个条件的基础上，激励机制能够防止参与各方签约后的欺骗行为［2］8。社会学家麦基佛指出，利益与意志是共同体构成的最重要的维度，正是基于客观利益，人们才可能结成共同体；正是基于主观意志，利益才得以被认识、被评价、被选择。另外，契约与制度也是共同体形成的重要维度［3］。社会学家肯尼思博尔丁认为，社会良性运行依赖三个促进机制：一是交换关系（exchange relations），强调酬赏；二是威胁体系（threat relations），强调惩罚；三是观念一体化（image integradon），强调利益和观念的和谐［4］424-434。

城市群环境合作中存在外部因素的复杂性和不确定性，以及政府个体理性与集体理性的冲突，针对城市群存在的公共环境问题，每个城市都有合作与不合作两种选择。因此，城市群环境治理合作需要建立完善的激励机制，这种合作激励机制包括外在激励与内在激励、正激励与反激励，是基于利益约束的参与激励、基于制度约束的相容激励和基于观念认同的归属激励三者有机结合。

1 基于利益约束的参与激励

利益约束是影响城市群环境合作的基本因素，利益关系是分析城市群环境合作动因的基本范畴。在经济学中，合作的参与激励又称为个人理性约束（individual rationality constraint），关注行动收益是个人理性的基本特征，利益约束贯穿于行动者合作的始终。合作方都有自己的利益需求，这是合作的基础。城市利益是各个城市的自身利益。由于各城市在地理区位、自然资源、环境承载力、经济发展水平和社会经济条件等方面存在差异，自身利益具有差异性。城市群利益是指基于区域整体性基础上的城际间的共同利益或区域利益，如环境保护的共同愿景等。城市群利益的一致性与城市利益的差异性存在一定冲突，但两者又不可分割。实现城市群区域环境利益最大化的目标，并不是否定城市个体利益，而在于如何通过激励机制来约束或引导，尽可能地使城市个体收益与区域整体利益相容。

在城市群区域内，每个城市政府作为理性个体，参与合作的所得收益要比不参与时要大，满足这个条件合作才有可能。如果城市参与合作的预期收益比不合作的收益小，他们就有可能不会参与合作，或不充分合作。也就是说，合作需要建立在一定回报的基础之上，回报是合作延续的基本条件，政府合作也是如此。由此可见，利益驱动是城市群环境合作的直接动能，要引导城市政府积极参与环境合作必须重视利益诱导和利益共享（见图1）。

图1：利益约束与政府间的合作状态

1.1 利益诱导

城市政府既是地方利益的代表，也是理性 “经济人”，具有追求自身利益最大化的动机，如果没有一定的利益回报，政府间的合作行动将很难发生。在城市群环境治理中，利益诱导手段是通过上级政府（主要是中央政府）的经济支持、职务晋升、政策引导，以及市场机制的驱动等。

1.1.1 经济利益诱导。上级政府对参与环境合作治理的城市进行经济上的支持，通过转移支付、财政补贴、税收返还、专项基金等手段方式，或者建立区域环境合作基金或政策性银行，给予参与城市必要的合作资金，对环境工程项目进行补贴。其中中央政府在经济利益诱导中发挥关键作用，中央政府通过规范的利益转移对地方政府进行利益补偿和经济刺激。例如，中央政府2013、2014、2015年分别在大气污染治理方面安排50亿、98亿、106亿元资金，这些资金绝大多数用于城市群的大气治理［5］。对省域内的城市群来讲，省政府对区域内的环境治理给予资金上的支持，例如，为了切实改善珠三角地区的环境质量，广东省政府投资1970亿元资金，重点用于跨界河流及内河涌的综合治理、区域大气复合污染的联防联治。

1.1.2 政治利益诱导。政治利益体现了一定的政治关系，与权力地位、政绩表彰、职务晋升、领导形象提升等相关联。上级政府通过官员晋升机制引导地方官员重视环境合作和环境政绩，给予环境治理中贡献突出的城市进行表彰或肯定，在政府的环境政绩考核中加分，给予环境政绩突出的主要领导职务晋升；通过媒体宣传提升这些城市政府的形象等。

1.1.3 公共政策引导。上级政府通过制定公共政策给参与城市享有某种资源或政策优惠。如建立绿色激励制度，对发展绿色产业实施低利率贷款或政府贴息补偿、财政补贴、免税或减税；建立城市群区域生态补偿制度、排污权交易制度；建立地方政府间财税收入分成制度，如2015年财政部、国家税务总局发布《京津冀协同发展产业转移对接企业税收收入分享办法》，协调京津冀城市群在产业转移中协调三者的税收利益关系［6］58-67。探索在中央层面开征环境税，重点用于城市群跨行政区环境治理。

1.2 利益共享

共享区域环境合作的收益是政府间环境合作的重要前提。政府之间的环境合作能创造一种比单体城市行动更大的价值，即城市合作的总收益大于各个城市独立行动收益总和。为了维持城市之间合作的持续性，必须让合作联盟所能够享有的总的净收益最大化，这就需要对城市间的共同收益进行合理分配，使参与合作的城市将会得到比合作前更多的利益，从而达成稳定持久的合作关系［7］22。利益分享就是基于权责明晰、共治共赢原则，对合作利益的基本划分，并形成一种共同发展与利益共享的规则与机制，促进城市群内城市间平等享有环境合作收益和区域发展成果［8］。只有利益共享，才能使参与者关注公共利益、做大共同利益。由于不同城市在地理区位、发展水平、资源禀赋、环境承载力等方面的差异，环境治理肯定会影响到有的城市的利益，这可以通过生态补偿弥补这些城市的损失，通过政府之间的利益转移和利益交换，尽可能使各城市享受到环境治理的成效，根据各成员方在环境治理过程中贡献的大小进行利益分配和调整，从而实现利益在不同政府间的合理分配［9］。达到城市间均衡发展，这是城市间环境合作的恒久动力。

2 基于制度约束的相容激励

在城市群环境治理中，必须将个体理性导向集体理性，也就是城市利益与城市群利益相容。奥尔森（M.Olson）认为，集体行动中主体之间的利益关系有排他（exclusive）和相容（inclusive）两种情况。经济学将个体看成是理性“经济人”，即在主观上都追求个体利益。因此，个体利益与集体利益之间可能存在冲突。所谓相容性状态是指个体利益相互包容，个体利益与集体利益相包容。较之排他性，相容性更倾向于实现共同利益，导向集体理性［10］62-69。城市群环境治理中，个体理性即城市政府参与合作的收益高于不合作的收益。集体理性即在满足个体理性的条件下，城市间环境合作客观地提升了城市群体的环境质量和区域竞争力。

所谓相容激励是指在满足参与合作利益大于不合作收益的前提下，能够防止参与集体行动后的欺骗行为，使个体理性导向集体理性。相容激励的关键是，在制度约束的基础上，每个参与者是合作还是背叛是在既定制度规范下理性选择的结果。因此，城市群环境治理中的相容激励实质就是建立和完善相关制度规范。这些制度安排突出激励的选择性和惩罚性功能。从正式制度规范来看，主要是建立和完善环境法律法规，特别是有关环境合作治理的法律法规，建立和完善政府间环境合作协议或合作契约。

2.1 建立选择性的激励机制

为了克服集体行动的困境，必须解决集体利益与个体利益的冲突问题。曼瑟尔奥尔森强调，激励必须是选择性的，必须借助一种赏罚分明的选择性激励机制，促进个体行为与集体利益相容，驱使理性个体采取有利于团体或集体的行动。选择性激励要求对每个集体成员区别对待，赏罚分明。对于那些为集团利益的增加做出贡献的个人，除了使他能获得正常的集体利益的一个份额之外，再给他一种额外的收益，如奖金、红利或荣誉；而惩罚就是制订出一套使个人行为与集体利益相一致的规章制度，一旦某个成员违背，就对之进行罚款、通报批评或开除乃至法办等［11］6-7。选择性激励既可以是积极的正强化，也可以是消极的负强化。当某个城市积极参与环境合作时，应该对其进行奖励；当某个城市选择“搭便车”时，就应该加以惩罚。如对没有履行环境合作协议的城市课以惩罚税，对严格履行的城市给予奖励和荣誉。

2.1.1 上级政府的选择性激励。这主要是指中央政府的选择性激励，对省域内城市群来讲，还有来自省政府的选择性激励，即对不合作的城市、合作不尽力的城市和尽力合作的城市给予区别对待。中央政府可对城市群环境治理不力进行整体性惩罚，如取消环保资金的支持、区域限批或流域限批。当上级环保部门发现某地方频发环境事件或环境重污染事故，就可执行区域限批或流域限批，停止审批该地方所有项目，直至达到整改目标。

2.1.2 区域机构的选择性激励。城市群区域性管理机构或环境协调机构对成员城市的消极行动或不完全合作采取的惩罚措施，以及对贡献突出的城市所给予的经济支持和表彰。

2.2 建立惩罚性的激励制度

惩罚性的激励制度是化解集体行动困境的一种有效手段。惩罚的作用在于使每个参与者知道不合作或消极合作会付出代价。阿克塞尔罗德的研究发现，有着某种规范的群体贸然采取违反规范的策略的可能性显著下降，因为人群充满着惩罚心理［12］15。奥尔森强调，除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他特殊的手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益［13］2。Fehr和 Gchter也通过实验研究发现，在无惩罚条件下，社会合作会由于个体搭便车行为呈现逐期衰退下降的脆弱性特征［14］980-994。在集体行动中，回报机制必须与惩罚机制相结合，否则合作困境难以化解。当前城市群环境治理缺乏惩罚性措施来保证协议的履行，如果机会主义行为没有受到惩罚，那么其他成员城市就会纷纷效仿。

2.2.1 正式惩罚性激励。正式的惩罚制度是通过上级政府的权威机构实施惩罚，这是对参与城市的一种硬约束。正式惩罚制度具有较强的威慑作用，特别是中央政府应加大对地方政府消极参与的惩罚力度，增大地方政府消极参与的成本。对执行中央环境政策不力、区域环境合作搭便车的行为进行惩罚；对地方拒不履行协调意见，或者履行义务时违反区域合作协议规定，则必须承担违约责任，包括承担相应的政治责任、经济责任和法律责任；完善合作问责机制，对消极行为进行约束和惩治；对违约方进行经济制裁，如取消政策优惠、中止经费支持等。

2.2.2 非正式惩罚制度。这主要指基于城市群共同的环境责任和环境合作协议的承诺所产生的自我约束力；城市群其他成员对不履行合作义务的城市进行孤立；通过社会组织、社会公众和媒体对不履行合作义务的城市进行谴责等。这种非正式惩罚制度可以促进城市群成员的自觉行动，促进环境公共品的自愿供给合作［15］128-134。

2.3 完善区域环境合作的法律法规

城市群环境合作离不开法律法规的支持，相关法律法规是城市合作的运行准则。应通过法制规范特别是以惩罚性的制度条款来防范合作中的机会主义行为，减少交易成本，促进城市个体理性与集体理性相容。目前，我国现有法律制度当中专门规范有关府际合作关系，特别是政府间环境合作的法规和条例还非常鲜见［16］。为此，需要完善规范和引导政府间环境合作的相关法律法规，发挥其激励约束功能。

2.3.1 国家层面的区域环境合作立法。首先，国家通过完善宪法和地方组织法，增加处理横向政府间关系准则的条款，在行政法规中增加区域环境合作方面的内容，为政府间合作提供法律依据。在国家层面可制定《政府合作条例》，以此提高地方政府合作的法治化程度。新修订的《环境保护法》要求在重点区域、重点流域建立联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。2016年修订的《大气污染防治法》也规定，建立重点区域大气污染联防联控机制，统筹协调重点区域内大气污染防治工作。其次，从国家层面制定适用城市群环境治理的区域法，明确城市群环境治理的基本原则、合作机制、责任和义务、合作措施；对城市群环境规划、环境执法、环境监测、环保基础设施建设、环保产业、环境应急管理、环境信息等方面的跨界环境合作进行明确。将城市群划定为环境治理的重点区域，通过立法将城市群划定为大气污染控制区，实行区域联防联治［17］。

2.3.2 区域层面的政府联合立法。针对城市群环境治理中的地方立法不统一、不协调，甚至相冲突的问题，客观上要求联合立法。联合立法是指在环境保护部指导下，城市群政府间共同制定区域环境治理的法律规范，首先在长三角、京津冀等跨省域城市群共同制定《区域环境污染防治条例》，在城市群环境治理上统一标准，统一监测，信息共享，协同治污，联动执法，应急联动，环评会商，联合宣传。其他城市群也可探索区域环境联合立法。

2.4 创设区域环境合作协议或规范

2.4.1 环境合作协议。城市群环境合作协议是按照协商一致的原则订立的对城市成员具有一定约束力的制度安排。一般来讲，这些协议明文规定了违反合作协议应承担的行为责任，具有约束合作行为、协调利益关系、保证主体履行责任、降低成本和预防合作风险的功能。近年来，许多城市群的成员政府间签署了许多环境合作协议，如《京津冀区域环境保护率先突破合作框架协议》《长江三角洲地区等环境保护合作协议》《长江流域环境联防联治合作框架协议》等。这些环境合作协议一般都包括政府间环境合作的目标、原则、内容、机制和保障等内容，对协议方的合作行动具有一定的约束力，有利于建立正式和稳定的合作关系。

2.4.2 环境合作规范。区域环境合作的规范通常是在上级政府（主要是中央政府）引导下制定的指导区域环境治理的规则或制度。在国家层面对重点地区生态保护的政策规范，如《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》（2011），首次提出在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线［18］85-97。 2013年环境保护部制定了《京津冀及周边地区大气污染防治行动计划实施细则》，2014年由国家八部委与江浙沪三省市制定了 《长三角区域落实大气污染防治行动计划实施细则》，对京津冀、长三角城市群的区域大气污染防治重点工作进行了规定和安排。在区域层面，通过区域性的管理机构制定区域环境治理的相关规定，如2009年江浙沪联合制定了《长三角跨界水体生态补偿机制总体框架》，对生态补偿标准和核算方式进行协商，形成共同遵守的生态补偿制度。另外，对城市群环境执法合作、环境监测合作和环境标准制定等方面制定区域性的规范。

3 基于认同约束的归属激励

一般而言，合作行动如果能超越利益和制度的约束，达到观念性认同，合作动机和合作预期将会更强烈更持久。观念上的认同即观念上的共识，认同是基于人的心理、思想与信仰形成的，其逻辑起点源于人的自我认知，是个体对共同体的满意和依恋程度的情感体验［19］。在组织场域的互动中，行动主体对价值系统、意义系统逐渐获得理解、达成共识并形成信念［20］13-17。行为主体间的认同是合作的第一步，它是指对城市群公共环境问题、环境治理责任、环境合作目标、合作机制、合作行动等具有一致认识。这种认同产生的传导机制是：强化城市的归属感和城市群区域的内聚性，推动城市间在共同环境问题上的联合行动。可以说，共识越多，环境合作也就越容易越有效。

3.1 培育城市群环境共同体理念

城市群环境共同体理念是政府间环境合作的重要心理基础。城市群日益严峻的环境问题特别是空气污染威胁整个城市群地区，使得各个城市面临共同的威胁。单个城市不可能独立解决地区性的环境问题，因而城市间的相互依赖日益加深，呈现出高度的相互依存，因而整个城市群就是一个环境共同体［21］32-37。城市群环境共同体是指基于生态系统的整体性、环境影响的关联性和生态文明的共同利益，城市间共同治理区域环境事务，共享生态环境价值而形成的城市联合体［22］。城市群环境共同体的意义在于成员城市有一个共同的归属感。

3.1.1 集体认同。集体认同是指行为体之间个人的、精神的和社会的互动和联系［23］。城市间的集体认同首先是身份的认同。身份认同是指个体与所属群体及其从属关系的认同，归属感则是这种认同的心理表现。只有基于集体身份认同的合作才具有持久性，这种合作不仅是行为方式，更是一种思维方式。城市群集体身份认同体现为城市间对区域公共环境责任的认同，对共同的生态价值观的认同，对环境一体化治理策略的认同，对环境共同利益分享上的认同。这种认同推动政府间就环境问题展开对话、沟通、协商和合作，以及促进对城市个体利益的自我超越。

3.1.2 环境共识。形成共识是一切集体行动的重要前提，政府间在环境问题上的共识可以为城市群环境合作提供精神动力，形成区域环境合作的凝聚力和向心力，对合作起到潜移默化的促进作用。形成共识包含形成问题共识、策略共识等内容。问题共识是指各方对需解决的问题性质、复杂性、组织互赖性等达成认同，问题共识是合作网络形成的重要连接机制［24］23-37。政府及民众必须认识到城市群生态系统的区域整体性、生产生活的关联性和外部性，认识到在区域环境问题的紧迫性和严峻性，认识到城市间环境合作的必要性和可能性。

3.2 强化城市群环境责任伦理

政府的环境责任伦理是推动政府间环境合作的重要精神力量。公共伦理学者库伯认为，政府责任分为客观责任与主观责任，其中“客观责任源于法律、组织机构、社会对行政人员的角色期待，但主观责任却根源于我们自己忠诚、良心、认同的信仰。 ”［25］74库珀的主观责任是指一种责任伦理。伦理学家忧那思认为，责任伦理是为了推动整个社会建立一种防范意识，预防人类不负责的行为后果给人类带来的威胁，阻止罪恶与痛苦。政府责任伦理则可以界定为政府履行和承担各类责任和义务的使命感，体现政府承担责任的自觉性。以合作作为主体间关系和公共行动机制时，责任是最重要的价值精神。政府一切行为目标的确定和行动选择偏好都是受价值观指导和影响的，价值观是所有行政活动中的最本源性的因素［26］36。在城市群环境治理中，需要处理好城市个体利益与区域整体利益的关系，处理这种关系需要强化政府的环境责任伦理，这种责任伦理体现政府的公共精神。从本质上说，在城市群环境治理问题上每个城市承担公共环保责任比分享利益更关键。因为各个城市对于城市群的环境治理所作的贡献与付出，不一定有利可图，或者无利可图。但面对公共环境责任，城市间必须共同担当。

图2：城市群环境合作治理的复合激励机制

4 简要结论

城市群环境合作治理的激励机制是包括基于利益驱动的参与激励、基于制度约束的相容激励和基于观念认同的归属激励在内的复合机制（见图2）。对城市群的环境集体行动的激励既需要外部客观条件或利益的诱导，也需要内在观念或意志的驱动，既需要对积极行为进行正奖励，也需要对消极行为进行负激励。这种机制既包括对参与城市主观愿望的激励，也包括对参与城市客观行为的激励，体现了利益、制度、观念三者的共同作用，体现对参与合作的回报机制、不合作的惩罚机制、持久合作的维持机制的结合。

利益驱动是城市群环境合作的直接动力。利益关系是影响城市群环境合作的基本因素，引导城市政府积极参与环境合作必须重视利益诱导和利益共享。通过上级政府（主要是中央政府）的经济利益诱导、政治利益诱导和公共政策引导的方式，确保参与合作的政府共享环境合作收益，调动城市参与环境合作治理的积极性。

制度约束是城市群环境合作的重要推力。在城市群环境治理的集体行动中，回报机制必须与惩罚机制相结合，通过上级政府的选择性激励特别是中央政府的选择性激励，对不合作的城市、不尽力合作的城市和尽力合作的城市给予不同的待遇。通过区域性管理机构对消极行动或不完全合作采取惩罚措施，对贡献突出城市给予经济支持和表彰。完善国家层面的区域环境合作立法，探索区域环境治理联合立法。完善城市群区域环境合作协议和相关制度规范或政策规范。

观念认同是城市群环境合作的内在动力。通过城市自我认知和自我规范而强化城市的归属感和城市群区域的内聚性，推动城市间在共同环境问题上的联合行动。培育城市群环境共同体理念，这是环境合作的心理基础。通过城市间的集体认同，培养城市的归属感，增强政府间对区域环境的共识。同时，强化政府的环境责任伦理，增强政府承担环境责任和义务的使命感和环境治理的自觉性。

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责任编辑 李利克

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.07.024

F292

A

1004-0544（2017）07-0130-06

国家社科基金项目（13BZZ057）。

王玉明（1964-），男，湖南邵阳人，广东行政学院行政学教研部教授。