生态城市的建设困境与法律对策

2017-08-23□罗艺

理论月刊 2017年7期

关键词：指标体系生态建设

□ 罗艺

（1.武汉大学法学院，湖北武汉 430072；2.甘肃政法学院，甘肃兰州 730070）

生态城市的建设困境与法律对策

□ 罗艺1，2

（1.武汉大学法学院，湖北武汉 430072；2.甘肃政法学院，甘肃兰州 730070）

随着生态文明建设的大力推进，全国各地掀起了建设生态城市热潮。近年来，生态城市建设推进的过程中，也出现了许多新情况，比如城市建设定位，生态城市、低碳城市还是生态低碳城市，一些地方出现了违背生态规律的“伪生态文明建设”，局部范围甚至出现蔓延倾向，生态城市建设存在认识误区、建设误区、生态折腾等等问题。如何解决生态城市建设中出现的新问题，走出建设误区，成为亟待解决的问题。本文从生态城市建设的现状分析入手，剖析生态城市建设存在的问题，在借鉴日本《生态城市法》等规范的基础上，提出我国生态城市建设的法律对策，保障生态城市建设的健康有序发展。

生态城市；建设困境；法律对策；制度保障

法国经济学家卡里纳·巴比尔说，“任何一种可持续发展战略都离不开城市，它们在我们所面临的一切政治、经济、社会、环境、卫生或文化问题中居于核心地位”［1］。城市化发展成为当今世界发展的主流趋势。世界各国都非常重视城市的发展，城市的生态环境也成为人们关注的焦点。我国是世界上城市化进程速度最快的国家之一。近年来快速的城市化使得我国人口结构发生了里程碑式的变化。2011年末我国城镇人口占总人口比重首次超过50%。2015年中国城镇化率达到56.1%，2016年末常住人口城镇化率57.35%，比上年末提高1.25个百分点［2］。中国已进入城镇化建设快速发展阶段，预计到2050年我国城镇化率将达70-75%，在这个阶段城市形态可塑性大，必须改变粗放型的城市发展模式，在政府、企业、公众多方努力下，探索适合我国国情的城市发展模式——生态城市。因此，未来中国的城市化发展对世界都有巨大的影响，建设绿色可持续发展的生态城市已成为中国城市化进程的必然选择和重要课题［3］。目前，生态城市的建设仍处于初级阶段，雾霾、交通拥堵、出行难、停车难、垃圾围城等“城市病”突出，民众对改善生态环境的要求日益强烈，综合治理之路艰巨而漫长。建设绿色、智慧、低碳、健康、宜居的中国新型生态城市，需要我们理念更新、制度完善、创新驱动、付诸持之以恒的行动。

1 生态城市建设的发展状况

1.1 生态城市建设呈现迅猛发展的趋势

江西省宜春市是我国最早提出建设生态城市的地区。1986年提出，并于1988年开始进行试点，生态城市建设的实践拉开序幕。以建设生态城市为目标的城市年均增长量和总数都呈现出迅猛发展的态势。（如图1）据中国城市科学研究会统计，截至2012年7月，97.6%地级（含）以上城市以及80%的县级市都提出了建设“生态城市”或“低碳城市”等城市发展新模式作为发展目标。（如图2）中国已成为世界上生态城市建设数量最多，建设规模最大，发展速度最快的国家之一［4］。全国27个省市区各类“生态城”建设项目达到101项，总用地规模超过6260km2［5］。据有关学者统计，“截至2014年10月，全国提出‘低碳生态城市’有关建设目标的城市已达380个，占全国城市总数的57.6%。其中，提出‘生态城市’建设目标的有240个，低碳城市建设目标的有140个。目前，除港澳台和西藏之外，中国内陆地区的30个省级行政单位，每个省份都提出了低碳生态城市建设目标”［6］。2010年国家发展改革委发布《关于开展低碳省区和低碳城市试点工作的通知》，首批确立了广东等13个省区和城市开展低碳试点工作。2012年11月，第二批确立了北京市等29个低碳试点省区和城市，稳步推进低碳试点示范。2017年2月，第三批确定了内蒙古自治区乌海市等45个城市（区、县）开展低碳城市试点。尤其值得关注的是通过各类项目形式加速推进各类“生态城”建设，包括新建居民区、老城区改造、生态工业示范园区、生态农业示范园、第三产业生态示范园等等，这些都是我国生态城市建设的前沿探索。2015年公布了国家首批7个“国家生态园林城市”。截至2016年1月，全国约有半数城市（310个）、1/10的县城（212个）成功创建国家园林城市［7］。至2016年，“已有118个城市被授予国家森林城市称号，有80多个城市正在创建国家森林城市，有13个省份开展了省级森林城市创建活动。”［8］

图1：全国提出生态城市建设目标的城市数量年均分布及累计分布［9］

图2：全国提出生态城市发展目标的地级以上的城市［9］

1.2 促进生态城市建设的法规、政策不断出台

与生态城市建设浪潮相对应的是，在国家层面几乎每年都会出台各类型推动生态城市建设和发展的法规和政策（如表1）。

表1：促进生态城市发展的相关法规、政策（国家层面）

续表1

2 生态城市建设的困境

近几年，生态城市建设的实践中出现了“违背自然规律、超越生态承载能力和环境容量建设的‘伪生态建设’或‘伪生态文明建设’在局部范围出现甚至蔓延”［11］的乱象，存在认识误区、建设误区、生态折腾等新问题。这些乱象和问题亟须相应的制度加以规制和引导。

2.1 对生态城市建设的定位不明确

从山水城市（1990 年）、园林城市（1992 年）、环保模范城市（1997 年）、卫生城市（1999 年），到宜居城市（2000 年）、绿色城市（2001 年）、生态城市（2003 年）、国家森林城市（2003年）、低碳生态城市（2007年）、国家生态园林城市（2007年），再到如今的智慧城市。有太多的城市建设概念和城市评选活动，每种城市评优活动也都有自己的标准，这在一定程度上推进了城市建设，但是也给城市建设带来困惑。城市建设忽略了本应有的方向，陷入城市评优多少攀比的乱象。到底该建设什么样的城市才是理想中的城市模型，这些概念的纷乱使生态城市的建设实践陷入迷茫，甚至走入误区，因而对城市建设目标的正确定位显得尤为重要。很多城市刚开始提出以生态城市建设为目标，近几年又提出低碳城市的发展目标，出现城市建设定位不断变化之乱象。城市的建设理念、功能定位、建设规划、生态保护、协同发展等问题，亟待正确的理念和明确的制度来引导。

2.2 生态城市建设缺乏国家层面具体的指标体系和评价标准

建设生态城市需要具体的指标体系和衡量标准来指导生态城市的建设方向。目前现有的涉及生态城市建设的指标主要是2007年的《生态县、生态市、生态省建设指标（修订稿）》。从《生态县、生态市、生态省建设指标（修订稿）》来看，因为建设指标涉及省、市、县三级体系，只能是从大体上给定一个数值比，更像是一个城市发展的综合指针，是城市发展转型的一个大致目标体系，而不是具体针对生态城市建设的指标体系。而且在这个指标体系中对生态城市本身的理解就存在误差，只是对省、市、县的发展转型给予大体指标导向。虽然冠之以“生态”，但是离真正生态城市建设需要还差之甚远。过于笼统的指标体系对于生态城市的建设来说不仅具有宏观指导意义，存在导向不明、目标不清的问题。而且生态城市建设发展速度迅猛，已有的指标体系是否符合当前建设的需要，也是令人困惑的问题。从现有建设较好的国际生态城的建设指标体系看，像天津中新生态城、河北曹妃甸生态城都有非常详细的指标体系，动辄数百个具体指标，详细到具体的规划，管理的具体操作执行等。这样的指标体系才具有现实可操作性。虽然国家层面的指标体系不可能详细到对具体生态城市建设的量身定做，但也应该与时俱进针对生态城市或者低碳生态城市建设的实际需要制定更为详尽和具体可操作性的指标体系，对更多生态城市的建设给予一般性的指引。

2.3 生态城市建设的规划不当

生态城市建设一个很重要的问题就是合理的城市规划。这一点在《生态县、生态市、生态省建设指标（修订稿）》就有明确的要求，省、市、县三级区域应分别制定《生态省建设规划纲要》《生态市建设规划》《生态县建设规划》。2010年发布的《全国主体功能区规划》，是对国土空间开发具有战略性、基础性和约束性的规划。该规划还要求各省（自治区、直辖市）尽快完成省级主体功能区规划编制工作。但是现实情况是省级规划编制缓慢，很多提出建设生态城市目标的城市并未制定相应的《生态城市建设规划》。在生态城市建设实践中，建设规划不合理，强调新城建设多，往往忽视旧城改造。新城建设又存在建设土地规划不当等诸多问题。比如，目前开发的一些生态城项目，由于选址不当，造成了影响生态安全的隐患。“由于追求自然景观的优良及土地成本的制约，在建生态城项目选址在湿地等生态脆弱地带占62%，选址占用农田与山地的占32%。”［12］这样的情况就违背了生态城市建设应该尽可能地利用盐碱地、滩涂地等未利用用地的生态化改造来进行建设，而不应该大量占用耕地、湿地等限制开发和禁止开发区域的原则。违反这个原则，只能使得生态城市的实践前功尽弃，功亏一篑。如：“上海东滩生态城和廊坊万庄生态城均是因为生态城开发占用了农用地等方面的问题造成生态城建设陷入了一筹莫展的困境”［13］。在生态城市的建设中还缺乏科学的规划理念，一些生态城市建设不考虑城市发展和市民的实际需求，为了经济利益和政绩工程，盲目开发城市住宅区，导致大量房产空置。天津宝坻号称“亚洲最大别墅区”的京津新城，可“开盘10年来，入住率极低，被外界冠以‘鬼城’之称”。虽然《全国主体功能区规划》对国土规划利用有了大致的限定，但是对于生态城市建设而言仅有大致土地规划是远远不够的，而且即便有这样的规划，由于规划本身约束力有限，所以也出现了违背规划，盲目建设的情形。各地生态城市建设的规划也处于摸索阶段，由于缺乏对规划统一、明确的要求，在编制内容和深度方面存在不少缺陷，编制的规划无法对生态城市建设起到良好的保障与引导。因而，亟需专门指向生态城市建设的规划，明确城市规划的核心地位，尽快出台省级规划编制，形成完整的省市县三级规划编制体系。

2.4 生态城市建设的法制保障不完善

目前存在诸多影响生态城市建设进程的因素，最主要的还是制度保障不完善。诸如：生态城市建设的政策法律体系不够健全、执法不完善、监督机制缺乏执行力以及人们对生态城市建设的生态法律意识缺失，都在时刻影响着生态城市建设的进程。依法治国是国家的治国理念，依法治市或者依法保障生态城市建设也是不可或缺的。法律作为调整人们行为关系和利益关系的准则，在生态建设中将会起到重要的规制和指引作用。从国外生态城市建设的经验来看，法制完善是保障生态城市建设有序推进的重要举措和关键所在。目前我国地级以上城市都把“生态城市”或“生态低碳城市”作为本地建设的目标，但缺乏类似日本《生态城市促进法》这样的生态城市建设综合立法的法律引导。生态城市的建设目前只能援引现有法规的零散性规定，而这些相关的法律法规，只是涉及城市建设的一般性、原则性的条款，很多内容需要更新，不具有现实可操作性。因此，中国生态城市建设的法制保障亟待加强。

3 日本生态城市建设的法制经验

国外生态城市（低碳城市）建设立法中，最为典型的就是日本。日本是世界上第一个颁布专门的《低碳（生态）城市促进法》的国家，并形成了以该法为核心的生态城市法律体系。日本的法制经验，对于我们解决生态城市建设中出现的困境，有很好的借鉴意义。

3.1 日本关于生态城市建设的法规政策

1993年的日本《环境基本法》就针对城市型污染提出了生态环境保护基本策略，明确政府、企业、公众在生态保护方面的职责和义务。随后陆续制定了200多个与土地、住宅、城市建设密切相关的政策法规，形成了较为完整的保障生态城市建设的法律体系。近年来，日本推进了生态城市专门立法的进程。2010年，日本国土交通厅、城市与地域建设局发布了《低碳城市建设指导方针（Low Carbon CityDevelopment Guidance）》；2012 年，颁布《低碳（生态）城市促进法（Low Carbon City Promotion Act（Eco-city Law）》，这是世界首部以生态（低碳）城市命名的国家立法。为了配合《低碳（生态）城市促进法》的实施，日本政府还相继出台了一系列配套的法规：《低碳城市促进的法律实行令》①日本：都市の低炭素化の促進に関する法律施行令。（2012年），经济产业省、国土交通省、环境省颁布的《低碳城市促进的基本方针》②日本：都市の低炭素化の促進に関する基本的な方針。（2012年）、国土交通省《低碳城市促进的法律实行规则》③日本：都市の低炭素化の促進に関する法律施行規則。（2012年）、国土交通省、都市局发布《低碳城市促进相关的停车设施的集约化的指南》④日本：都市の低炭素化の促進に関する法律に基づく駐車施設の集約化に関する手引き。（2014年）等。此外在城市规划、城市开发、城市公共交通、城市物流、公园绿化、城市下水道设施、公共自行车、城市绿色建筑等方方面面出台相应法规政策予以指引。

3.2 日本生态城市立法的简评

虽然最早的生态城市实践是在美国伯克利进行的，但是在生态城市建设的法制保障方面，日本已经处于世界领先地位。制定了以《低碳（生态）城市促进法》为核心，以政府、环境省、交通省等国家职能部门制定的实行规则在内的一系列法规政策。这些法规政策涉及生态城市建设的各个层面，许多内容都值得我国予以参考借鉴。当然日本《低碳（生态）城市建设》缺乏生态文化建设以及环境教育相关内容，造成这种情况的原因是日本已颁布了《环境教育法》，生态文化建设和环境教育的具体内容，在该法中有详细的规定。因此，在我国目前尚未制定《环境教育法》的背景下，在制定生态城市建设的专门立法时应该考虑增加此项内容。

4 我国生态城市建设的制度对策

生态城市建设出现种种乱象的根本原因，是缺乏制度层面的有效应对和规制，尤其是缺乏法律层面的权威指引。与生态城市建设发达的日本等国相比，我国在制度建设上还远远落后。随着《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的发布，法治中国建设开始全面推进。这为生态城市建设的法制建设推进吹响了号角，只有完善的制度、健全的法规才能保障生态城市建设的持续、健康、稳定的发展。

4.1 从法律层面明确生态城市建设的定位

对于目前众多的城市建设称谓而言，需要在法律层面予以确定。究竟建设什么样的城市，不再有困惑和名称的迷惑。通过前文所述的生态城市的概念可知，生态城市的基础是要以生态学的原理为指导，促进城市建设的绿色发展。生态城市的发展需要生态、经济、社会三者的协同发展。如某些学者在对生态城市的定义中所指出的，“生态城市作为一个新的城市发展目标，其发展形式是多种多样的，但其本质内涵是相同的，即生态城市是一个包含了自然环境和人文价值的综合性概念，是一个以人为主导，自然环境为依托，资源流动为命脉，社会、环境、经济统一协调的复合系统。 ”［13］因而目前诸如 “低碳城市”“生态园林城市”“低碳生态城市”“生态城”“生态示范城市”“生态文明城市”等等，这些只不过是“生态城市”的某种形式的外在表现而已，任何一个称谓都不能像生态城市那样完整地概括现代城市建设的要求和理念，在国际上对“生态城市”（Ecocity）的城市建设定位也有了比较一致的认同。因此，我们不需要创造城市建设的新名词，而需明确生态城市建设的选择定位和具体目标，这样才能保证城市建设的可持续发展。应由国务院统一协调各部委，对于目前的城市建设目标进行明确的界定，出台相应的行政法规明确“生态城市”的建设定位。

4.2 出台全国性的生态城市建设指标体系和评价标准

生态城市建设需要明确的指标体系和评价标准。目前，我国亟需制定具有普遍指导意义的国家层面的生态城市建设的具体指标体系，作为今后各地生态城市建设的参照标准。在各地的生态城市建设实践中有不少值得参考的指标体系，如天津生态城、曹妃甸生态城的指标体系，指标具体到规划和管理的操作施行。对于生态城市，联合国曾经有6项定性的描述作为评价标准，包括有“战略规划和生态学理论作指导、工业产品是绿色产品，提倡封闭式循环工艺系统、走有机农业的道路、居住区标准以提高人的寿命为原则、文化历史古迹要保护好，以及自然资源不能破坏，把自然引入城市等”［14］。近年来住建部委托编制了《绿色生态城区指标体系编制导则》《绿色生态城区规划编制导则》，北京市也出台了《北京市绿色生态示范区评价标准》及《北京市绿色生态示范区技术导则》，指导相关规划的编制及示范区的评选和实施评估。2015年住建部委托主编《绿色生态城区评价标准》出台征求意见稿，成为国家第一部绿色生态城区的评价标准［15］。这是生态城市建设指标体系完善的重要时机，指标体系的积极探索为今后大规模地推广应用奠定了重要的基础，期望尽快颁布全国性生态城市建设的具体评估标准，明确生态城市建设的具体方向。还可以借鉴日本立法经验，颁布生态城市发展具体指南，确立分区域引导的原则。

4.3 生态城市规划制度化

目前现有涉及生态城市规划的立法，主要是《城乡规划法》和《土地管理法》以及《生态县、生态市、生态省建设指标（修订稿）》《全国主体功能区规划》等行政规章。这些法规要么法律内容笼统陈旧，跟不上建设要求；要么是法规层级不高，不受重视，不能保障生态城市建设规划有效编制和实施。制度化是确保生态城市规划有序开展的根本保证。正如有些学者指出的“要在现有城市规划编制指标体系和城市规划管理体系政策框架的基础上，结合相关法律法规要求，把有助于促进低碳生态城市发展的发展理念、产业政策、技术规范、决策方式纳入到城市规划发展和管理的政策框架之中，为低碳生态城市建立长效机制和体制保障。”［16］因而，需要国家层面的生态城市规划指南或指导方针的出台和地方三级体系的生态省、市、县规划编制尽快落实。此外应当在现有法律中强化对生态城市建设规划用地的限制性要求，严禁在限制开发和禁止区域搞项目开发，明确各类工业类型用地面积和用地布局的产业用地规划标准。要按照生态城市建设的理念，修订完善现行的城市规划指标体系，制定专门的生态城市规划指标体系和指导性标准、技术规范等。此外，还应该进一步规范城市规划管理体系，适当引入公众参与机制，使城市规划管理更加科学和高效。只有推动公众的广泛参与，才能使生态城市的规划、建设和管理得到公众的认可与支持，建立地方政府与公众之间互动合作的良好关系。

4.4 生态教育制度化，弘扬生态文化

生态意识并不是与生俱来的，要靠教育引导。通过生态教育提升人们的生态意识，引导人们的理念和行为的生态化转向，从而形成全社会的生态文化氛围。这是生态文化建设的必由之路。生态意识的培养，目前来看应该强调生态文明观念、生态伦理和生态法制教育。生态教育的推进，不能仅仅依靠人们的自觉自省，必须通过制度化的推进。这已成为各国的共识，发达国家更是走在了生态教育制度化或法制化的前列。如美国、日本为代表的发达国家纷纷制定了《环境教育法》。国内的天津、宁夏等市区也颁布了地方性的环境教育条例，这些都为国家层面环境教育的制度化推进奠定了重要的实践基础。生态教育制度，应当包含社会教育和学校教育多个向度。社会教育，应该有效利用多种媒介和宣传方式，诸如：宣讲、示范、评优、媒体报道等多种方式推进人们对绿色生态理念的认知。学校教育的制度化更是生态教育的重要方面，应当在小学至大学的各教育阶段，开展相适应的不同类型的生态教育，确保生态教育的长期性和有效性。通过生态教育提升公众生态意识，推进生态文化建设。生态教育还有一个重要任务是推动公众的参与意识。随着生态教育的普及和深入，生态文化建设的进程也会加速，人与自然和谐相处的理念必将深入人心。生态文化的弘扬，还会带动人们主动参与到生态城市建设中的积极性，这也是生态城市建设迫切需要的重要动力。

4.5 制定生态城市建设的专门法律法规

日本等发达国家的立法经验告诉我们，生态城市建设的推进，必要的立法是不可或缺的。从国内视角看，以深圳和贵州为代表的生态城市建设发展比较好的地方，都制定了地方生态城市建设的专门法律法规。贵阳市于2013年制定的《贵阳市建设生态文明城市条例》，该条例实施以来，贵阳市获批建设全国首个生态文明示范城市，国家环境保护模范城市通过验收等。自2010年住房和城乡建设部与深圳市人民政府签订国家低碳生态示范市合作框架协议以来，深圳市先后颁布《深圳市创建国家低碳生态示范市工作方案》《深圳市居住小区低碳生态规划设计指引》《关于推进生态文明、建设美丽深圳的实施方案》《深圳市城市规划标准与准则》，并于2014年提出了《深圳经济特区生态文明建设条例（草案）》，这些政策法规都使深圳市生态城市建设走在全国前列，被认为是目前唯一将生态城市和低碳城市建设有机结合在一起的生态示范城市。无论是国外立法的先进经验还是国内立法实践，都为制定国家层面《生态城市促进法》提供了有益经验。面对生态城市建设的迅猛浪潮，亟待该法对生态城市建设予以保驾护航。因而，制定促进生态城市建设的单行法是解决生态城市建设困境的重要途径，应当尽早制定颁布。

5 结语

在国家大力推进生态文明建设的大背景下，生态城市建设又被赋予了新的历史使命，不仅仅是城市建设发展转型的需要，更是生态文明建设的重要一环。然而生态城市建设不可能一蹴而就，需要一个长期的过程。在生态城市建设的过程中，新的问题还会不断涌现，面对挑战，只有不断完善相关法规制度才能保障生态城市建设可持续地健康发展。

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［5］韦小寒.探析我国低碳生态城市发展的现状、问题及对策［J］.低碳世界，2014（05）：33.

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［7］首批 7 个国家生态园林城市公布［EB/OL］.（2016-01-30）［2016-09-30］.http：//finance.sina.com.cn/roll/2016-01-30/doc-ifxnzpkx5698018.shtml.

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［10］国家环保总局.生态县、生态市、生态省建设指标（2007）修订稿［S］.2007.

［11］刘举科，孙伟平，胡文臻.中国生态城市建设发展报告（2015）［R］.北京：社会科学文献出版社，2015：9.

［12］李海龙.中国生态城建设的现状特征与发展态势［J］.生态城市，2012（08）：1-8.

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